عدم اجرای ماده۶۵؛ بلوغ نارس یا بی‌اعتمادی به مناطق آزاد

به گزارش اخبار مناطق آزاد، این اظهارات نماینده محترم مردم الیگودرز در مجلس شورای اسلامی درواقع شرح فلسفه وجودی قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور است. قانون احکام دائمی، مشتمل بر هفتاد‌و‌سه ماده و یکصد تبصره، در جلسه علنی روز یکشنبه مورخ دهم بهمن‌ماه یکهزار و سیصد و نود و پنج مجلس شورای اسلامی تصویب شد و در تاریخ ۱۳۹۵/۱۱/۲۷ به تایید شورای نگهبان رسیده است.

اما در قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، تنها ماده۶۵ مربوط به مناطق آزاد می‌باشد. در بند(الف) از ماده‌۶۵ عنوان شده است: «مدیران سازمان‌های مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت، بالاترین مقام منطقه محسوب می‌شوند و کلیه وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در این مناطق به استثنای نهادهای دفاعی و امنیتی به عهده آنها است. سازمان‌های مناطق آزاد منحصرا براساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-‌صنعتی و اصلاحات بعدی آن و قانون کار اداره می‌شوند».

علاوه‌بر تصویب قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور در سال‌۱۳۹۵، قانون برنامه ششم توسعه نیز در این سال به تصویب مجلس رسید. در قانون ششم توسعه ماده‌۲۳ هم گنجانده شد که مفاد آن مربوط به ضرورت انتقال دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی ذیل وزارت امور اقتصادی و دارایی می‌باشد. ماده‌۲۳ قانون ششم توسعه به ‌نوعی در تضاد ماهوی با ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه قرار دارد؛ چراکه اجرای ماده‌۶۵ ماهیتا به معنی تفویض اختیارات کلیه دستگاه‌های دولتی موجود در مناطق آزاد به یک مرجع مرکزی بالاتر است؛ اما ماده‌۲۳ خدشه جبران‌ناپذیری را بر مرجعیت و جایگاه دبیرخانه شورایعالی و مناطق آزاد می‌زند. اما به هر حال طی ۶سال گذشته، یعنی از همان هنگام تصویب قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، در دوره‌های مختلف مدیریتی، به جد پیگیر اجرای ماده‌۶۵ و تفویض اختیار نهادهای دولتی داخل محدوده مناطق آزاد به مدیران عامل سازمان‌های مناطق آزاد بوده است. در حقیقت می‌توان گفت، درخواست تمکین وزارتخانه‌ها، سازمان و نهادهای دولتی به ماده‌۶۵ از معدود حرف‌های مشترک دبیران شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی طی ۶سال اخیر بوده است؛ حتی سعید محمد با پیگیری‌های فراوان توانست ابلاغیه رسمی از رئیس‌جمهوری مبنی‌بر ضرورت اجرای ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی اخذ نماید و آن را انقلابی در عرصه مدیریت مناطق آزاد نامید؛ اما در عرصه عمل دستاوردهای واقعی هنوز قابل‌توجه نیست‌‌.

در ماه‌های اخیر هم که شاهد اجرای ماده‌۲۳ قانون برنامه ششم توسعه و قرار گرفتن دبیرخانه شورایعالی ذیل وزارت اقتصاد هستیم، دکتر حجت‌الله عبدالملکی در موضع‌گیری‌های متعددی خواهان اجرای ماده‌۶۵ و تمکین دستگاه‌های دولتی به مفاد این قانون شده است و حتی عنوان کرده است که موضوع اجرای ماده‌۶۵ از سوی دادستان کل کشور به صورت ویژه پیگیری می‌شود و آیت‌الله منتظری، سازمان بازرسی کل کشور را مامور بررسی روند اجرای قانون مزبور نموده است.

اما در این میان چند موضوع مهم وجود دارد:

الف) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه همان‌طور که نماینده مردم الیگودرز عنوان کرده است، به صورت ذاتی نه یک فصل نو در عرصه قانونگذاری توسعه، بلکه تجمیع قوانین وضع شده و پرتکرار قبلی است؛ یعنی عملا حرف جدیدی برای توسعه نمی‌زند و صرفا برای پرهیز از تکرار متونی که بارها نگاشته شده و کمتر عملیاتی شده است، همه آنها را در قالب قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه سرهم‌بندی و تجمیع کرده است. درحالی که از عنوان قانون چنین برمی‌آید که این قانون درواقع یک راهبرد جامع و مورد اجماع در سطح کشور برای هموار نمودن مسیر توسعه ملی و تسریع حرکت کشور در این مسیر می‌باشد. اما برخلاف عنوان و برعکس انتظاری که از این قانون می‌رود، مفاد آن تمام حرف‌های تکراری در گذشته است که شاید اجماع خاصی نیز بر روی درستی و منطقی بودن آنها وجود ندارد و حتی در مورد اجرایی شدن آنها بحث فراوانی است؛ زیرا اگر اجرایی بودند، نیازی به تکرار مکرر آنها نبود!

ب) پیش از این‌که ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور تصویب شود، ماده‌۲۷ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد و ماده‌۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه وجود داشت. موضوع اصلی هر دو ماده قانونی، ضرورت ایجاد مدیریت یکپارچه در مناطق آزاد است؛ یعنی ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی شق‌القمری در ارتباط با مناطق آزاد نیست، بلکه درواقع تکرار حرفی است که حدود ۳۰سال پیش در سال۱۳۷۲ در قالب ماده‌۲۷ قانون مناطق آزاد عنوان شده است. حتی بند‌(۲) ماده‌۲۷، سازوکار اجرایی و عملیاتی‌تری را برای ایجاد مدیریت یکپارچه در مناطق آزاد ارائه می‌دهد؛ چراکه هماهنگی با مدیران عامل سازمان‌های مناطق آزاد در تعیین مدیران نهادهای دولتی شاید بسیار آسان‌تر از تفویض اختیار باشد.

از آن گذشته، ماده‌۵ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد به صراحت می‌گوید: «مناطق آزاد صرفا با قانون مختص به خودشان اداره می‌شوند». در این راستا وقتی مناطق آزاد قانون مستقل خود را دارند، چه ضرورت و منطقی وجود دارد که ما در قانون‌های ملی دیگر، در ارتباط با مناطق آزاد ماده و تبصره‌ای اضافه کنیم؟! زیرا اگر جدیتی برای عمل به قانون وجود دارد، بهتر است به قانون اصلی مناطق آزاد عمل شود.

ج) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور و به صورت مشخص، ماده‌۶۵ این قانون، دارای ساختاری به شدت مبهم و کلی است و استنباط سازوکار اجرایی از این متن کلی، به غایت سخت می‌باشد. «کلیه وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در این مناطق» اگر به مدیران سازمان‌های عامل مناطق آزاد تفویض شود، آیا سیستم اداری، انسانی و مالی مناطق آزاد توان و استعداد برعهده گرفتن این حجم از مسئولیت در حوزه‌های مختلف را خواهند داشت؟ تکلیف اصل منطقی و حقوقی تعادل بین اختیارات با وظایف چه می‌شود؟ اگر تمام اختیارات به مدیران سازمان‌های مناطق آزاد تفویض گردد، به معنی تفویض تمامی تکالیف هم می‌شود یا همچون سیستم استانداری برای ایجاد هماهنگی کلی در مدیریت کلان منطقه، صرفا مدیران عامل مناطق آزاد مانند استاندار حق بازخواست و نظارت بر حسن انجام وظایف از سوی مسئولین مستقیم دستگاه‌های اجرایی را دارند و مسئولیت مستقیم صرفا برعهده مدیران دستگاه‌های دولتی است و استاندار (مدیرعامل سازمان منطقه آزاد) پاسخگوی انجام وظایف آنها نیست؟

د) در ماده‌۶۸ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور عنوان شده است که‌: «در راستای اجرای سیاست‌‌های کلی اقتصاد مقاومتی، موضوع افزایش توان مقاومت و کاهش آسیب‌‌پذیری اقتصاد کشور و اجرای سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه موضوع تقسیم کار و تعیین نقش ملی در مناطق، استان‌‌ها، نواحی و سواحل و جزایر کشور و حمایت دولت از سرمایه‌‌گذاری در مناطق کمتر توسعه ‌یافته، توسعه اقتصاد دریایی جنوب کشور و ایجاد مناطق مهم اقتصادی در زمینه‌های دارای مزیت به ‌منظور بهره‌برداری از استعدادهای سواحل جنوب شرقی کشور، بهره‌‌مندی جامعه محلی، استفاده از سرمایه‌ها و فرصت‌های بین‌المللی و کاهش عدم تعادل‌‌های مناطق کشور، سازمان توسعه سواحل مکران به‌ عنوان سازمان توسعه‌‌ای با شخصیت شرکتی برای برنامه‌‌ریزی، اجراء و نظارت بر برنامه‌‌های توسعه در سواحل مکران در صورت تامین اعتبار در بودجه سنواتی در محدوده شهرستان‌های میناب، سیریک، جاسک، چابهار و کنارک ایجاد می‌‌شود. اساسنامه این سازمان ظرف مدت چهارماه پس از تصویب هیات وزیران به مجلس جهت تصویب نهایی ارائه می‌‌شود».

در این ماده، ۳موضوع خیلی مهم وجود دارد:

۱) گفته شده «تمام وظایف و اختیارات دستگاه‌های اجرایی، نهادها و موسسات عمومی به‌ غیر از دفاعی، امنیتی، قضایی و امورخارجه و همچنین تمام دارایی‌های دولت و دستگاه‌های اجرائیی اعم از منقول و غیرمنقول و تمام طرح‌ها و پروژه‌‌ها (درحال بهره‌‌برداری یا اجراء)،‌ در منطقه سواحل مکران به این سازمان واگذار می‌‌شود»؛ یعنی در قانون به صورت دقیق حدود وظایف و اختیارات مادی و معنوی سازمانی که وجود خارجی ندارد، روشن شده است؛ اما هنوز بعد از گذشت سه‌دهه از عمر مناطق آزاد آنها نمی‌دانند صاحب چه حق و تکلیفی می‌باشند.

۲) در مورد قانون حاکم بر محدوده سواحل مکران عنوان می‌شود: «این ‌محدوده در چهارچوب قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-‌صنعتی جمهوری اسلامی ایران و قانون جلب و حمایت از سرمایه‌‌گذاری خارجی در ایران اداره می‌‌شود»؛ بنابراین قانون مناطق آزاد دارای چنان انسجام و منطق درونی محکمی است که می‌تواند پشتوانه حقوقی یک سازوکار متفاوت توسعه در کشور باشد؛ پس چرا اجازه اجرا به آن داده نشده است‌؟!

۳) در ماده‌۶۸ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه قید شده است: «چگونگی ارتباط مناطق آزاد این محدوده با سازمان، در اساسنامه تعیین می‌شود» یعنی چه؟ آیا مناطق آزاد با سازمان سواحل مکران هماهنگ خواهند شد؟ یا سازمان سواحل مکران با سازمان‌های مناطق آزاد محدوده مکران؟ از نگاه ملی چنین می‌شود گفت: در سواحل مکران یک برنامه کلان ملی درحال اجرا است؛ فلذا ضروری است تمام دستگاه‌های دولتی ذیل آن محدوده، در راستای اجرای موفق برنامه مزبور از سازمان مسئول برنامه توسعه سواحل مکران تبعیت کنند یا با آن هماهنگ شوند. از این زاویه؛ همچنین می‌توان به نوع ارتباط نهادهای دولتی موجود در محدوده مناطق آزاد با سازمان‌های مناطق آزاد ورود کرد و گفت: در مناطق آزاد یک برنامه ملی توسعه اقتصادی درحال انجام است که می‌بایست برای اجرای هماهنگ، موفق و سریع این برنامه در محدوده مناطق آزاد، سایر دستگاه‌های دولتی داخل محدوده باید از مدیرعامل سازمان منطقه آزاد یا تبعیت کنند یا با برنامه‌های آن هماهنگ اصولی و کلی داشته باشند.

پ) در ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، محور سخن با نهادهای عمومی دولتی است، درحالی که برخی از سازمان‌های مناطق آزاد، با شهرداری‌ها به عنوان نهاد‌های عمومی غیردولتی دچار چالش هستند و با آنها درخصوص برنامه‌های عمرانی، عوارض، ساخت و ساز، برنامه‌های فرهنگی و… اختلاف مدیریتی و سلیقه‌ای دارند. وقتی هنوز سازوکار اجرایی مشخصی برای نهادهای دولتی جهت عمل به ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی وجود ندارد، معلوم نیست سازمان‌های مناطق آزاد برای اجرای ماده‌۶۵ چگونه با شهرداری‌ها به عنوان نهادهای عمومی غیردولتی تعامل خواهند کرد؟ حتی در صورت تمکین شهرداری‌ها به سازمان‌های مناطق آزاد، موضوع شورای‌های اسلامی شهر در مناطق آزاد نیز مطرح است. شوراهای اسلامی به عنوان انجمن‌های مردم‌نهاد، تابع قانون کشوری شوراها هستند و می‌توانند از سوی مردم منطقه خواستار برخی تغییر و تحولات در برنامه‌های شهری مناطق آزاد باشند که ممکن است برخلاف رویه، سلایق و برنامه‌های مدیران مناطق آزاد باشد. اما قانون در مورد نوع مواجه با این وضعیت نیز ساکت است‌!

در نهایت باید عنوان کرد که اگر هدف از تاکید بر اجرای ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور موضوعی غیر از ایجاد مدیریت یکپارچه و مستقل در مناطق آزاد نیست، می‌توان همزمان با پیگیری اجرای ماده‌۶۵ به عنوان یک قانون بالادستی، موضوع اجرای ماده‌۲۷ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد را که دارای سازوکار اجرایی آسان‌تری نسبت به ماده‌۶۵ است و قانون خاص این مناطق نیز می‌باشد، مدنظر قرار گیرد. بی‌تردید اصالت با قانون اصلی مناطق آزاد است و به نظر می‌رسد تا زمانی که قانون چگونگی اداره مناطق آزاد در مورد مسئله‌ای، موضع مشخص دارد، بهتر است به همین قانون استناد شود تا وحدت رویه قانونی در مناطق آزاد ایجاد گردد‌‌.

در ادامه این گزارش، سعی کردیم نظر برخی از کارشناسان و مدیران حوزه مناطق آزاد در ارتباط با چگونگی اجرای ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور را جویا شویم. هدف از این گزارش در حقیقت پیگیری مسئولانه یکی از مهم‌ترین و اساسی‌ترین خلا‌های مدیریت در مناطق آزاد است. خلایی که باعث شده است پس از گذشت سه‌دهه از شکل‌گیری مناطق آزاد، هنوز نمی‌توان از مدیریت یکپارچه و مستقل در این مناطق با قاطعیت سخن گفت. امروز در شرایطی هستیم که مدیران سازمان‌های مناطق آزاد از جهت قدرت و اختیارات اجرایی نمی‌توانند برای دهیاران روستاهای داخل محدوده منطقه متبوع خود تعیین تکلیف کنند؛ چراکه آنها مستقیما به فرمانداران پاسخگو هستند و برنامه‌هایی نظیر طرح‌های هادی در روستاهای منطقه، درواقع برنامه‌های عمرانی تکلیفی از سوی فرمانداری‌ها است که دهیاران مسئول پیگیری و اجرای آن می‌باشند. در این شرایط سخن گفتن از حدود و صغور اختیارات و نوع رابطه نهادهای دولتی با مدیران سازمان‌های مناطق آزاد قدری غامض و مبهم می‌نماید. فلذا در عین تاکید بر تعریف سازوکار اجرایی ویژه برای ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، می‌بایست اجرای ماده‌۲۷ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد نیز به جد پیگیری گردد‌‌.

دکتر جعفر آهنگران، استاد دانشگاه و کارشناس مناطق آزاد‌:

لزوم بازگشت به ماده۲۷ قانون مناطق آزاد و هماهنگی دستگاه‌های زیرمجموعه قوه مجریه

دکتر جعفر آهنگران استاد دانشگاه و کارشناس مناطق آزاد در یادداشتی به نشریه، سازوکارهای اجرایی‌سازی ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور را تبیین کرد.

طبق گفته این کارشناس؛ ‏تفویض اختیار بیشتر وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و نهادهای دولتی نه تنها بهره خاصی را متوجه سازمان‌های مناطق آزاد نخواهد کرد، بلکه مسبب مشکلات، سردرگمی‌ها و از هم‌گسیختگی‌های امور نیز می‌گردد.

وی، راه‌حل را بازگشت به ماده‌۲۷ قانون مناطق آزاد می‌داند که به صورت ‌ویژه در تبصره(ب) آن، بالاترین مقام دستگاه‌های دولتی را موظف به هماهنگی با مدیران عامل سازمان‌های مناطق آزاد برای تعیین مدیران، روسا و سرپرستان دستگاه‌های اجرایی کرده ‌است.

دکتر آهنگران در ادامه می‌افزاید: شاید برای درک عمیق‌تر از موضوع ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور بهتر باشد قدری به گذشته برگردیم و به تاریخچه آن ولو گذرا اشاره‌ای داشته باشیم. در سال‌۱۳۸۰ قرار شد تدابیری در دولت اتخاذ شود تا از کفه سنگین و یک‌طرفه مبادلات بازرگانی کشور با کشورهای حوزه جنوبی خلیج‌فارس کاسته شود و با استفاده از مزایای مناطق آزاد، نیازهای کشور تامین شود.

فلذا جلسات بسیاری در طول سال۱۳۸۰ به محوریت حوزه معاونت بازرگانی خارجی وزارت بازرگانی آن زمان با مشارکت فعالانه دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد و همه سازمان‌ها و وزارتخانه‌های ذی‌ربط برگزار شد. به‌واسطه این جلسات، وظایف و اقداماتی که هر یک از دستگاه‌ها می‌بایست در طول زمانی خاصی به سرانجام می‌رساندند، مشخص گردید. همه این موارد حکایت از عزم دولت وقت در تحقق یک کار ملی و در جهت منافع عمومی داشت. البته بگذریم که در عمل، به‌ رغم دستورات اکید ریاست جمهوری وقت و پیگیری معاون اول او برای اجرای قانون، حتی با چاشنی تهدید به پیگرد قانونی در صورت عدم همکاری در اجرا، موفقیتی حاصل نشد و در موارد اندکی شاهد اجرای قانون بوده‌ایم.

به عنوان مثال قرار بود ظرف مهلت مقرر، وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی، نسبت ‌به انتقال دفاتر و شرکت‌های خود از کشورهای آن‌ سوی خلیج‌فارس به مناطق آزاد، اقدام کنند. ولی در هر صورت با وجود پیگیری‌های زیاد، باز هم به هر دلیلی، اقدامات موثری انجام نشد‌. در آن زمان دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، این جلسات را فرصتی می‌دانست تا بتواند یکی از الزامات شکل‌گیری منطقه آزاد موفق را محقق کنند و آن هم اجرای بی‌کم‌وکاست مدیریت یکپارچه در مناطق آزاد با استفاده از راهکار ماده۲۷ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد بود که به نوعی تفویض اختیار دستگاه‌های مستقر در محدوده مناطق آزاد به سازمان‌ها یا تعیین مدیران این دستگاه‌ها با هماهنگی سازمان‌های مناطق آزاد بوده است‌‌.

البته موضوع مهمی که باید عنوان کنم این است که، در سال‌های۱۳۷۱ و ۱۳۷۲ که پیش‌نویس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تهیه می‌شد، تدوین ماده۲۷ به‌ دلیل اهمیت ویژه و نقش آن در موفقیت هر منطقه آزاد، وقت زیادی را به خودش اختصاص داد و در سال۱۳۷۵ نیز که اصلاحیه قانون مناطق آزاد انجام گرفت، با دقتی که شد، به بهترین شکل ماده۲۷ به تصویب رسید. انعطافی که در ماده۲۷ در نظر گرفته شده است، باعث می‌گردد متناسب با ماهیت کاری دستگاه‌ها، وظایف و میزان تخصصی بودن هر یک از آنها، قانون مزبور قابلیت اجرا داشته باشد؛ زیرا برخی از دستگاه‌ها تخصصی بوده و در ارتباط با کنوانسیون‌های بین‌المللی تعهداتی دارند که شاید امکان تفویض اختیارات به صورت کامل برای آنها وجود نداشته باشد. همچنین در مورد بعضی از دستگاه‌های دیگر، به صلاح مناطق آزاد نیست که از گزینه تعیین مدیریت آن دستگاه، با هماهنگی بالاترین مقام آن اقدام گردد‌.

دکتر آهنگران در ادامه مطلب عنوان می‌کند: به هر حال دبیرخانه در آن زمانی که عرض کردم، سعی داشت با توجه به عدم همکاری‌ها در اجرای ماده۲۷، از فرصت جلسات وزارت بازرگانی برای تحقق مدیریت یکپارچه در مناطق آزاد به‌عنوان یک الزام مهم در ایجاد منطقه آزاد موفق بهره‌مند شود. فلذا روند تعامل خوب دبیرخانه با وزارت بازرگانی در طول سال۱۳۸۰ بسترساز تداوم همکاری‌ها حتی با وجود تغییر دولت در سال‌های بعد شد. نتیجه مهم ادامه همکاری دبیرخانه با وزارت بازرگانی به ‌هنگام تدوین برنامه‌ پنجم، با تدوین پیشنهاد مشترک از سوی نماینده وقت وزارت بازرگانی و دبیرخانه در قالب ماده۱۱۲ قانون برنامه پنجم خود را نشان داد. ماده۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌‌های توسعه کشور مصوب سال‌۱۳۹۵ درواقع همان مفاد ماده۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه است. همان‌طوری‌که ملاحظه می‌شود، مفاد ماده۱۱۲ و ماده۶۵ احکام دائمی، بند(الف) ماده۲۷ قانون مناطق آزاد را تصریح می‌کند که دستگاه‌های اجرایی وابسته به قوه مجریه، اختیارات خود در منطقه را به مدیرعامل سازمان هر منطقه آزاد تفویض نمایند. البته این قانون، اشاره‌ای به بند‌(ب) ماده‌۲۷ ندارد. در مفاد بند‌(ب) ماده۲۷ اعلام می‌شود که: «مدیران دستگاه‌های اجرایی مستقر در مناطق آزاد بنا‌بر پیشنهاد مدیرعامل سازمان و با حکم بالاترین مقام دستگاه اجرایی مرتبط منصوب می‌شوند». در بیان زمینه طرح همکاری دبیرخانه و وزارت بازرگانی و ضرورت آن باید گفت که در آن زمان، مناطق آزاد از دخالت‌های روزافزون دستگاه‌های دولتی و غیردولتی به تنگ آمده بودند و عملا بسیاری از دستگاه‌ها با سازمان‌های مناطق آزاد کمترین هماهنگی را اعمال نمی‌کردند. آفت بخشی‌نگری‌های مفرط، کار مناطق آزاد را بسیار سخت کرده بود؛ بنابراین طبیعی می‌نمود که آنها نیز راه تفویض اختیار را پی بگیرند و همین باعث شد تا ابتدا ماده‌۱۱۲ قانون برنامه پنجم و بعدا احکام دائمی ماده۶۵ شکل بگیرد‌‌.

البته مناطق آزاد در ابتدای امر خوشحال بودند که بالاخره، بند سفت و سخت بخشی‌نگری‌ها به دست‌وپای آنان، به‌واسطه تصویب قوانینی محکم (که هیچ نهادی نمی‌تواند از آن سرپیچی کند) باز شده است؛ اما به ‌مرور متوجه شدند علی‌رغم این‌که دولت‌ها همواره موافق اجرای مفاد ماده‌۶۵ بودند، ولی در عمل این خواسته نمی‌تواند چندان عملیاتی شود؛ چراکه ماده‌۶۵ بدون توجه به نظام متفاوت دستگاه‌های اجرایی، برای همه یک نسخه واحد پیچیده و انعطاف ماده‌۲۷ قانون مناطق آزاد مصوب سال‌۱۳۷۲ را از بین برده است. نکته دیگر  این‌که، با توجه به تفاوت ماهوی بسیاری از دستگاه‌ها، تعداد کمی از دستگاه‌ها برایشان مقدور است که از تفویض اختیار استفاده کنند و سازمان‌های تخصصی همانند هواپیمایی، بنادر، مالیات‌، بانک، بیمه‌، بهداشت‌، بخش‌هایی از وزارت نیرو و آموزش ‌و پرورش و دیگر سازمان‌هایی که تخصصی هستند و امکان تفویض را ندارند‌.

در این راستا البته، دبیرخانه برای بهره‌برداری از مزیت ماده‌۶۵، تدوین آیین‌نامه اجرایی را در دستورکار قرار داده است؛ چراکه در ذیل ماده‌۶۵، وظیفه‌ای برای دولت جهت تدوین آیین‌نامه  اجرایی قید نشده است. البته موضوع ایجاد سازوکار اجرایی ماده‌۶۵ طی دو مرحله در دولت قبلی و احتمالا در دولت جدید در شورای‌عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی مطرح شده است، ولی از آن‌جا که برداشت از این ماده این است که قانونگذار تکلیف را با تفویض اختیار مشخص کرده و دستگاه‌ها باید به آن تمکین کنند‌، از تصویب دستورکار دبیرخانه شورایعالی امتناع ورزیده و اعلام کردند که نیازی به آیین‌نامه نمی‌بینند.

با لحاظ این شرایط می‌توان با تاسف گفت که، وقتی قانون را دستگاه‌ها نمی‌پذیرند، به ‌رغم این‌که در مقابلش مسئولیت پاسخگویی هم دارند، آن وقت این دستگاه‌ها چطور به اجرای آیین‌نامه مصوب هیات وزیران تن در می‌دهند؟ البته از آن طرف ماجرا یعنی از دیدگاه دستگاه‌های دولتی طرف این قانون، اگر به این موضوع نگاه کنیم، پافشاری به اجرای ماده‌۶۵ خود نیز یک نوع بخشی‌نگری است؛ چراکه اگر مناطق آزاد بدون توجه به تکالیف قانونی و محدودیت‌های قانونی دستگاه‌ها، خواهان تفویض اختیار باشد، مصداق بارز بخشی‌نگری در مقابل منافع عمومی است که قابل پذیرش نیست‌‌.

مورد دیگر آن‌که سازمان‌های مناطق آزاد از ظرفیت سیستماتیک و اداری لازم برای پذیرش تفویض اختیار همه دستگاه‌ها برخوردار نیستند. تصور این‌که سازمان منطقه آزاد، مسئولیت این حجم از امور را برعهده بگیرد، بسیار سنگین است. مگر اجرای این ‌همه وظایف محوله برای سازمان امکان‌پذیر است؟! در این رابطه می‌توان به شرایط جاری در برخی از مناطق آزاد همچون اروند و چابهار و همچنین منطقه آزاد ماکو و سایر مناطق نگاه کرد که به علت توسعه محدوده، موضوع انجام خدمات شهری تا حدودی به سازمان‌های مناطق آزاد محول شده و بالاجبار حجم قابل‌توجهی از اعتبارات سازمان‌ها بدین سمت‌وسو هدایت شده است. این‌گونه موارد باعث می‌شود که اعتبارات محدود سازمان که می‌بایستی به زیرساخت‌ها تخصیص پیدا کند و منجر به توسعه گردد، به امور جاری اختصاص یابد. حال بگذریم از مصادیق دیگری که در مناطق آزاد وجود دارد و دستگاه‌های ملی هزینه‌های زیرمجموعه‌های خود در محدوده مناطق را متوجه سازمان مناطق آزاد می‌کنند و علاوه‌بر امکانات، حتی بعضا دیده شد که هزینه‌های جاری این دستگاه‌ها‌، از سوی سازمان‌های مناطق آزاد تامین می‌شود.

دکتر آهنگران در مورد مشکلات مناطق آزاد جدید در رابطه با ماده‌۶۵ هم عنوان کرده است: در یکی، دو سال اخیر با افزایش مناطق آزاد، کار نه‌تنها برای تفویض اختیار، که حتی برای هماهنگی موضوع بند(ب) ماده‌۲۷ قانون مناطق آزاد هم با مشکل همراه است؛ چراکه اساسا مناطق آزاد جدید که به‌زودی با تصویب و ابلاغ اساسنامه رسما کار خود را آغاز می‌کنند، از ظرفیت حداقلی حتی برای هماهنگی امورات خود هم برخوردار نیستند. فلذا فکر می‌کنم و تجربه‌ هم موید آن است که اگر مناطق آزاد در حد همان سه منطقه و موضوع قانون برنامه‌ اول باقی‌ مانده بودند، می‌توانستند بحث هماهنگی و حتی استقلال بیشتر در تصمیم‌گیری‌ها را (به دلیل برخورداری آنها از حصار طبیعی و محدوده قابل کنترل) به صورت حداکثری پیگیری و اجرا نمایند. بنابراین می‌توان گفت اگر تعداد مناطق آزاد افزایش نیافته بود، دولت نه‌تنها از تسری محدودیت‌های اعمال‌ شده در سرزمین اصلی ناشی از تحریم‌های بین‌المللی، با هدف حفظ وضعیت و کنترل بازار به مناطق آزاد خودداری می‌کرد، بلکه شاید امتیازات بیشتری را در همین چارچوب در مقابله با تحریم‌ها برای مناطق آزاد منظور می‌نمود‌.

امروز به غیر از چند دستگاه اجرایی که تفویض اختیار آنها به سازمان‌های مناطق آزاد مشکل خاصی ایجاد نمی‌کند، تفویض اختیار بیشتر سازمان‌ها، وزارتخانه‌ها و نهادهای دولتی، بهره خاصی را متوجه سازمان‌های مناطق آزاد نخواهد کرد؛ چه ‌بسا مسبب مشکلات‌، سردرگمی‌ها و از هم‌گسیختگی‌های امور هم گردد. به همین دلیل راه‌حل منطقی، بازگشت به ماده‌۲۷ قانون مناطق آزاد  به‌ویژه گزینه‌‌(ب) این ماده است که دستگاه‌ها را موظف به هماهنگی با سازمان‌های مناطق آزاد برای تعیین مدیران کرده ‌است. در این مورد دیگر استثنایی نیز وجود ندارد و شامل همه دستگاه‌ها خواهد شد.

در هر صورت خوشبختانه از آن‌ جایی‌که ماده‌۶۵ نافی و یا جایگزین ماده‌۲۷ قانون مناطق آزاد نیست، لذا می‌توانیم بگوییم که منجر به لغو آن نمی‌شود‌. در نتیجه می‌توانیم بگوییم به‌طور طبیعی امکان استفاده از گزینه‌(ب) ماده‌۲۷ برای مناطق آزاد همچنان وجود دارد و نبایستی بیش ‌از این، کارها را معطل صرفا اخذ تفویض اختیار کرد‌. به نفع عمومی مناطق آزاد است تا دستگاه‌های زیرمجموعه قوه مجریه از گزینه هماهنگی استفاده کنند. آن‌چه که تجربه به ما نشان می‌دهد، بسیاری از وزارتخانه‌ها اختیار صدور مجوز خود را می‌توانند به مناطق آزاد واگذار کنند و همین هم کفایت می‌کند که بسیاری از کندکاری‌ها و موازی‌کاری‌ها و حجم دیوان‌سالاری‌ها کاسته شود. گزینه هماهنگی مزیت دیگری هم دارد که سازمان‌های مستقر کماکان از اعتبارات دولتی و بودجه عمومی مربوط به دستگاه خود برای انجام امورات جاری‌شان می‌توانند بهره‌مند شوند و باعث تحمیل هزینه‌های بیشتر به بنیه محدود مالی سازمان‌های مناطق آزاد نشوند‌‌.

راهکار دیگر، اعمال سیستم پنجره واحد در مناطق آزاد به صورت جدی است؛ زیرا اگر پنجره واحد خدمات در مناطق آزاد تعریف شود و درگاهی برای صدور مجوزها به وجود آید، تا حدود زیادی مسائل ناهماهنگی‌ها در مناطق آزاد به حداقل می‌رسد. در این حوزه قبلا در دبیرخانه اقداماتی شده است که بایستی امروز حتما به‌روزرسانی و پیگیری گردد. این کار علاوه‌بر افزایش شفافیت در امورات اداری و ارائه مجوز‌ها، به روند طولانی صدور مجوزها پایان می‌دهد و وحدت رویه را موجب می‌شود‌‌.

در خاتمه این یادداشت نیاز است یک‌بار دیگر بر این نکته تاکید کنم که، شاید دستگاه‌های اجرایی در راستای عمل به قانون، از موضوع هماهنگی استقبال بیشتری می‌کنند‌. اگر دولت اراده کند، به سهولت این موضوع برای همه دستگاه‌ها در قبال مناطق آزاد به منصه‌ظهور خواهد رسید و همین اراده و برخورد با دستگاه‌های ناهماهنگ راه را برای شکل‌گیری مدیریت یکپارچه و در پیش گرفتن وحدت رویه و در پی آن چابکی سازمانی و ثبات مقررات و رویه‌ها هموار می‌کند و نهایتا نتایج آن در ایجاد جذابیت برای سرمایه‌گذاری دیده خواهد شد.

برای دستگاه‌ها هم توجیهی برای عدم هماهنگی ناشی از مغایرت آن با قوانین بالادستی و حاکم بر آن سازمان‌ها نمی‌مانند؛ چراکه بسیاری از سازمان‌ها اعلام می‌کنند که تفویض اختیار با قوانین بالادستی سازگاری ندارد.

امیدوارم طرح این موضوعات بتواند راهگشای مناطق آزاد و مناطق ویژه اقتصادی به‌عنوان بازیگر موثر در اقتصاد ملی و سهم بیشتر در تولید ناخالص داخلی باشد. همواره گفته‌ام که از مهم‌ترین عواملی که اجازه نداد نقش مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در کشور خصوصا در میان نخبگان جایگاه ویژه‌ای پیدا کند، خلأ منابع نظری و کارهای مطالعاتی هدف‌دار است. کار این نشریه، از این جهت قابل ستودن است که با اندک امکانات در این زمینه و به‌صورت پیوسته فعال و پویاست.

دکتر فرزین حقدل، کارشناس مسائل مناطق آزاد:

لزوم اجرای کامل قانون و تفویض اختیار دستگاه‌ها به مدیران مناطق آزاد

دکتر فرزین حقدل کارشناس مناطق آزاد نیز در یادداشتی به نشریه، به تبیین سازوکارهای اجرای ماده۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور پرداخت و بر لزوم اجرای دقیق این قانون تاکید کرد.

این کارشناس، تنها راه موفقیت مناطق را اجرای کامل قانون مدرن و پیشرفته مناطق آزاد می‌داند؛ ضمن آن‌که معتقد است دستگاه‌های اجرایی نیز باید وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های خود را بدون قید و شرط به مناطق آزاد واگذار نمایند.

حقدل همچنین برای تحقق این امر، نظارت کامل بر مناطق آزاد را پیشنهاد می‌دهد تا این مناطق با فعالیت در چارچوب قانون، موجب توسعه اقتصادی منطقه متبوع خود و سپس سرزمین اصلی شوند.

در ادامه این یادداشت را می‌خوانید:‌

موضوعی که در ماده۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور در سال۱۳۹۵ آورده شده است، در ماده۲۷ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی ایران مصوب سال‌۱۳۷۲ نیز وجود دارد.

البته ساختار دو منطقه آزاد اولیه کیش و قشم به یکی دو سال قبل از آن برمی‌گردد؛ حدودا سال۶۹ بود که این مناطق بدون قانون مصوب، تاسیس شدند. در این مدت اعضای دولت با جلسات مکرری که با نمایندگان محترم مجلس داشته‌اند، یکی از بهترین قوانین و مقررات مناطق آزاد را مصوب کردند که قانونی خاص است‌. در ماده۵ این قانون آمده است که هر منطقه توسط سازمانی که به‌ صورت شرکت با شخصیت حقوقی مستقل تشکیل می‌گردد و سرمایه آن متعلق به دولت است، اداره می‌شود. این شرکت‌ها و شرکت‌های وابسته، از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت‌های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی هستند. این ماده قانونی کاملا ذکر کرده که مناطق آزاد از قوانین دولت و شرکت‌های دولتی کاملا مستثنی هستند؛ بنابراین قوانین دیگر دولت، نباید در این مناطق تاثیرگذار باشند. همچنین در جمله‌ بعد هم تاکید شده که مناطق آزاد منحصرا براساس این قانون و اساسنامه‌های مربوطه اداره خواهند شد.

در ماده‌۲۷ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد که الحاقی به قانون اصلی و مصوب سال‌۱۳۷۵ بوده، اعلام ‌شده است که: به ‌منظور ایجاد هماهنگی در فعالیت‌های مناطق آزاد، حسب مورد با تایید وزیر ذی‌ربط به یکی از دو روش زیر عمل خواهد شد:

«دستگاه‌های اجرایی وابسته به قوه مجریه اختیارات خود در منطقه را به رئیس هیات ‌مدیره و مدیرعامل سازمان‌های مناطق آزاد تفویض نمایند؛ یا اینکه مدیران، روسا و سرپرستان دستگاه‌های اجرایی مستقر در مناطق آزاد، به پیشنهاد رئیس هیات‌ مدیره و مدیرعامل سازمان و با حکم بالاترین مقام دستگاه اجرایی منصوب ‌شوند».

‌از ابتدا تعارض مسئولیت‌ها در مناطق آزاد وجود داشت، یعنی دستگاه‌های دولتی که از قبل در مناطق بودند، می‌خواستند اعلام حاکمیت کنند. از سوی دیگر هم مناطق آزاد براساس قانون خود می‌خواستند اعمال حاکمیت داشته باشند، به‌ همین علت قانونگذار این ماده را پیش‌بینی کرد که یا وظایف و اختیارات دستگاه‌های اجرایی دولتی در منطقه آزاد به مدیران عامل سازمان‌های مناطق آزاد تفویض شود، یا این‌که مدیری با هماهنگی سازمان‌های مناطق آزاد منصوب کنند، که آن مدیر کاملا با سازمان منطقه آزاد در ارتباط و همسو باشد.

اما همه این مسائل در زمانی اتفاق افتاد که مناطق آزاد حمایت صددرصدی رئیس دولت وقت‌، رئیس‌جمهور را داشتند. مناطق آزاد به ‌عنوان پیشانی توسعه در کشور قرار بود فعالیت‌های اقتصادی بزرگی را انجام دهند و اثرگذاری زیادی در ساختار اقتصادی کشور داشته باشند. مقرر بود این مناطق پایلوت پیوستن ایران به سازمان تجارت جهانی‌، کریدور انتقال تکنولوژی از خارج به داخل کشور‌، کریدور ارتباطی اقتصاد محلی و کشور با اقتصاد جهانی و در کل مواردی باشند که اجرایشان در داخل کشور ممکن بود تبعاتی به ‌همراه داشته باشد. حتی طبق وعده‌ها قرار بر این بود که بعد از این اقدامات و پس ‌از یک دوره آزمایشی، در صورتی‌ که اهداف و برنامه‌ریزی‌های این مناطق نتیجه مثبتی در بر داشت، به کل کشور نیز تسری پیدا کند تا عملا پس مدتی، ما یک اقتصاد پویا داشته باشیم که عامل‌های محرک توسعه آن، مناطق آزاد بوده‌اند.

‌جانمایی و انتخاب لوکیشن مناطق آزاد براساس یک برنامه‌ریزی و مطالعه‌ خاصی بود‌. هر کدام از این مناطق رویکردی خاص داشته و در یک زمینه خاص باید کاری را انجام می‌دادند. کشورهای هدف این مناطق نیز کشورهای خاصی بوده است. ممکن است کشورهای هدف دو منطقه آزاد جنوبی یا دو منطقه آزاد شمالی مشابه بوده باشد، اما در کل برنامه‌ریزی که برای اینها شده بود، هم حوزه‌های فعالیتی که مقرر بود کار کنند و هم آن ظرفیت‌هایی که می‌توانستند در آن زمینه‌ها اقدام لازم را انجام دهند تا به آن اهداف‌شان برسند، متفاوت از یکدیگر بود‌.

بر همین اساس هم ساختار سازمان‌های مناطق آزاد مستقل دیده شده بود‌؛ یعنی وظایف دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کاملا در قانون دیده شده بود و هماهنگی‌های لازم میان دستگاه‌های دولتی و سازمان‌های مناطق آزاد را برقرار می‌کرد. سازمان‌های مناطق آزاد به‌ صورت مستقل در چارچوب قانون عمل می‌کردند و بر این اساس هر کدام از مناطق نیز ساختار و رویکرد خاص خود را داشتند که در یک منطقه‌ای دیگر ممکن بود آن موضوع ساری و جاری نبوده باشد.

در حمایت صددرصدی دولت و رئیس‌جمهور وقت از مناطق آزاد در ابتدای تشکیل این مناطق، بسیاری از دستگاه‌های دولتی و وزارتخانه‌ها حاضر نبودند اختیارات خود را به سازمان‌های مناطق آزاد واگذار کنند؛ یعنی نمی‌توانستند قبول کنند که منطقه‌ای با اینکه در حوزه‌ جغرافیایی کشور است، حرف‌شنوی نداشته باشد و به ‌صورت مستقل عمل ‌کند. به‌ همین سبب تقابل‌هایی را از همان ابتدا به‌وجود آورد که باعث شد قانون و مقررات مناطق آزاد به‌ صورت کامل اجرایی نشود و سازمان‌های مناطق آزاد در اجرای قانون خود با مشکل مواجه شوند؛ چراکه در بسیاری از موارد در تضاد منافع و مسئولیت با دستگاه‌های اجرایی دیگر بودند‌‌‎.

به ‌همین علت در برنامه‌های پنج‌ساله توسعه که برای کشور تدوین شد، یک بندی به مناطق آزاد درخصوص تفویض اختیارات اختصاص پیدا کرد که دستگاه‌های دولتی باید این کار را انجام می‌دادند. این موضوع تقریبا در اکثر برنامه‌های پنج‌ساله تا برنامه پنجم تکرار شد که آن بند مخصوص مناطق آزاد درخصوص تفویض اختیار وظایف و اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی در حوزه مناطق آزاد به سازمان‌های مناطق آزاد صورت گیرد. تا اینکه به تدوین قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور رسیدیم. در ماده‌۶۵ این قانون آمده است که: «به ‌منظور ساماندهی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی و ایفای نقش موثر آنها در تحقق اهداف سر سند چشم‌انداز بیست ساله نظام‌، اعمال مدیریت یکپارچه و ایجاد رشد اقتصادی مناسب در این مناطق، هم‌پیوندی و تعامل اثرگذار اقتصاد ملی با اقتصاد جهانی و ارائه الگوی توسعه ملی در بخش‌های مختلف، مدیران سازمان‌های مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت بالاترین مقام منطقه محسوب می‌شوند و کلیه وظایف و اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در این مناطق به‌استثنای نهادهای دفاعی و امنیتی به ‌عهده آنها است». در این قانون حتی گفته نشده که باید تفویض کنند، بلکه تاکید بر این است که مسئولیت تفویض شد! حتی در تبصره(یک) این قانون آمده که: «واگذاری وظایف اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های تحت نظر مقام معظم رهبری با موافقت ایشان صورت می‌پذیرد». در تبصره‌(دو) نیز آمده که: «اختیارات فرماندار در مورد مصوبات شورای اسلامی شهر و روستا در مناطق آزاد به مدیر سازمان منطقه آزاد واگذار می‌شود».

درخصوص وظایف و اختیارات شهرداری‌ها باید بگویم که عملا درست است که طبق آن فرآیندی که روال کشور است، براساس قانون موضوعه کشور یکسری ادارات و دستگاه‌های دولتی یا دستگاه‌های عمومی غیردولتی فعالیت می‌کنند و براساس قانون خود، وظایفشان را انجام می‌دهند؛ اما از زمانی ‌که آن محدوده و منطقه تبدیل به منطقه آزاد می‌شود، از آن تاریخ به بعد، قانون و مقررات مقررات مناطق آزاد اجرایی خواهد شد و دیگر قوانین داخل کشوری ساری و جاری نخواهد بود. این مسئله درخصوص شهرداری‌ها هم صادق است. در کیش با توجه به این‌که از همان ابتدا همه وظایف در اختیار سازمان منطقه آزاد بود، این موضوع اجرایی شده است. در منطقه‌ای همچون قشم یکی از مهم‌ترین تقابل‌ها و دوحاکمیتی‌ها، همین موضوع شهرداری و حوزه معاونت فنی و زیربنایی و عمرانی سازمان منطقه آزاد بوده است؛ یعنی بحث شده که چون شهرداری قشم چندین سال پیش و قبل ‌از وجود منطقه آزاد حضور داشته است، پس اکنون هم باید اعمال حاکمیت کند، در صورتی‌ که قانون این موضوع را مشخص کرده و بارها و بارها در اختلافاتی که بین منطقه آزاد و شهرداری پیش ‌آمده، رای به نفع منطقه آزاد صادر شده است؛ ولی باتوجه به تغییر تحولات مدیریتی و و تعویض مکرر مدیران عامل سازمان‌های مناطق آزاد و با روی کار مدیران عامل جدید، این زخم دوباره سر باز کرده است‌. گهگاه به یک توافق و تفاهمی می‌رسند و گاهی هم وارد دعوا و درگیری و تقابل می‌شوند. در دوره‌های مختلف هیچ‌وقت تعیین تکلیف قطعی نداشتیم و همیشه یا درحال دعوا بودند یا درحال یک توافق نیم‌بندی که خیلی راحت این توافق براساس یکسری تضاد منافع از بین می‌رفت. در این خصوص هم باز قانون و مقررات به اندازه کافی داریم. مخصوصا در مناطقی که از ابتدا شهرداری‌ها در آنجا مشغول به‌کار بودند و سپس این محدوده به حوزه عمل مناطق آزاد افزوده شده است. البته به‌صورت کلی مخالف این هستم که محدوده‌ای که زندگی در آن جریان دارد و شهرداری فعالیت می‌کند‌، تبدیل به منطقه آزاد شود. در ایران به‌ علت این‌که دولت مرکزی از ابتدا هزینه‌های لازم را برای ایجاد زیرساخت‌های مناطق آزاد انجام نپرداخته و عملا از روزی هم که آن محدوده منطقه آزاد شده، کلیه بودجه‌های دولتی را هم قطع کرده است، بنابراین سازمان‌های مناطق آزاد ترجیح دادند در نقاطی تشکیل شوند که یک ساختار و زیرساخت را از قبل داشته است. ولی به ‌هرحال طبق قوانین و مقررات، زمانی‌ که تبدیل به محدوده منطقه آزاد شود، از آن تاریخ به بعد قوانین و مقررات مناطق آزاد بر آنجا حاکم خواهد بود‌.

حال با نیم‌نگاهی به این قوانین و مقررات باید بگوییم که ما به اندازه کافی قوانین موضوع خاص مناطق آزاد داریم‌. در قانون تاکید شده که مناطق آزاد منحصرا براساس قانون خود اداره می‌شوند و براساس ماده‌۶۵، دستگاه اجرایی وظایف‌ خود را تفویض کرده‌اند و دیگر اصلا قابل بحث نیست.

از سوی دیگر هم تک‌تک اعضاء این مملکت ملزم به رعایت این قانون هستند؛ چراکه قانون مصوب مجلس است‌.

اواخر سال‌۱۳۹۱ مقام معظم رهبری سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی را ابلاغ کردند و ایشان هم تاکید بسیار زیادی را بر روی مناطق آزاد و نقش این مناطق در تحقق اقتصاد مقاومتی داشته‌اند. در بند۱۱ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی ابلاغ کردند که: «توسعه حوزه عمل مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور به‌ منظور انتقال فناوری‌های پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید و صادرات کالا و خدمات و تامین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج باید صورت گیرد». وقتی همه این موارد را که کنار هم می‌گذاریم، درمی‌یابیم که از رأس نظام، نظر خاصی بر مناطق آزاد دارند‌؛ در نتیجه این مناطق باید براساس قانون خودشان اداره شوند تا براساس این قانون بتوانند جوابگوی وظایف و اختیارات و مسئولیت‌هایی که برعهده آنان گذاشته شده، باشند و بتوانند این اقدامات لازم را انجام دهند.

طی سال‌های اخیر، حمایتی از سوی دولت‌ها از مناطق آزاد نبود. حمایت‌ها کم‌تر و کم‌تر شد و مناطق آزاد محدودتر شده‌اند تا رسیده به امروز که مناطق آزاد بسیار ضعیف شدند که قدرت انجام هیچ کاری را ندارند. تقریبا از هر جایی قوانین و مقررات مصوب مجلس مناطق آزاد با بخشنامه‌های خلق‌الساعه و دستورالعمل‌های سایر دستگاه‌های دولتی نقض می‌شود. از آن طرف هم هیات دولت تقریبا چندین سال است که هر قانونی را مصوب می‌کند و به وزارتخانه‌های مختلف ابلاغ می‌کند، در آخر نام مناطق آزاد را هم می‌آورد؛ یعنی توجه به این نمی‌کنند که این مناطق از قوانین و مقررات دولت مستثنی هستند و صرفا براساس قانون خودشان اداره می‌شوند. درواقع هیات دولت هر قانونی که مصوب می‌کند مناطق آزاد را هم شامل می‌کند و متاسفانه به‌ سبب نگاه بدی که نسبت به مناطق آزاد وجود دارد، مجلس نیز در صدد محدود کردن مناطق و و شاید نابودی مناطق آزاد است. با این اقداماتی که در این مدت انجام‌ شده، عملا مناطق آزاد‌، مناطقی بدون حوزه عمل و بدون هیچ حمایتی از سرمایه‌گذاران شدند‌‌.

طی سنوات اخیر هجمه‌ها بر علیه مناطق آزاد بسیار بیشتر شده و مسئولین سعی می‌کنند تقریبا اکثر مشکلات کشور را به گردن مناطق آزاد بیندازند. هر اتفاقی که درخصوص قاچاق گسترده در کشور یا بحث‌های فرار مالیاتی و مسائل دیگر صورت می‌گیرد، در نهایت به نحوی به مناطق آزاد ربط می‌دهند؛ در صورتی ‌که این مناطق خارج از مرزهای گمرکی کشور است و اصلا قاچاق ربطی به آنها ندارد. خروجی مناطق آزاد به‌ سوی سرزمین اصلی با مسئولیت گمرک جمهوری اسلامی و مرزبانی نیروی انتظامی است و آنجا باید کنترل شود. در مناطق آزاد رسما قاچاق معنی ندارد، به غیر از موارد خاص و خلاف همچون اسلحه و مواد مخدر و…؛ بحث مالیات هم که مناطق آزاد طبق قانون مالیات‌های مستقیم به مدت ۲۰سال معاف هستند. در گذشته بیشترین تقابل سازمان‌های مناطق آزاد با خود دولت بود‌، علی‌رغم این‌ که بخشی از دولت بودند؛ اما اکنون متاسفانه قوه مقننه هم اضافه شده است‌‌.

درحال حاضر با توجه به مصوبه‌ اخیر و اهتمام برای قرار دادن دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی ذیل وزارت اقتصاد، عملا سطح مناطق آزاد افت کرد. پیش‌تر دبیر شورایعالی مناطق آزاد در حد معاون رئیس‌جمهور می‌توانست فعالیت کند و مدیران عامل سازمان‌های مناطق آزاد هم در حد وزرا می‌توانستند اعمال حاکمیت کنند؛ اما حالا با تحولات اخیر، عملا حد و جایگاه مناطق آزاد بسیار پایین آمده و در حد یک اداره زیرمجموعه وزارت اقتصاد شده است. اکنون دبیرخانه شورایعالی با حفظ استقلال سازمان‌های مناطق آزاد ذیل وزارت اقتصاد قرار گرفته است. حال سوالی که مطرح می‌شود این است که در همه سال‌هایی که مناطق آزاد مستقیما زیرنظر نهاد ریاست ‌جمهوری بودند و جایگاه دبیر شورایعالی و روسای مناطق آزاد بالا بود‌، دستگاه‌های دولتی و وزارتخانه‌ها حاضر نشدند، وظایف‌ خود را به یک سازمان مستقل زیرمجموعه رئیس‌جمهور واگذار کنند؛ اکنون که دبیرخانه شورایعالی تبدیل به یک اداره کل زیرمجموعه وزارت اقتصاد شده است، آیا گمان می‌کنید که سایر وزارتخانه‌ها حاضر هستند وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های خود را در آن حوزه، به زیرمجموعه یک وزارت هم‌عرض خود واگذار کنند؟ مسلما این اتفاق نخواهد افتاد و حتی اگر دستوری هم باشد، بی‌تردید سعی می‌کنند که اجرای آن را به تعویق بیندازند‌.

و سوال مهم دیگر در این سال‌ها این است که آیا تا به حال سازمان بازرسی نسبت به کسانی که قانون مناطق آزاد را به‌ صورت درست انجام نداده‌اند، ورود کرده است؟ شاید اگر برای اجرای ماده۶۵ که قانون مشخص است و همه ملزم به اجرای آن هستند و بسیاری از مواردی دیگر، سازمان بازرسی کل کشور ورود می‌کرد، خیلی از مسائل مشخص می‌شد و شاید حتی از کانال قوه‌ مقننه و قوه قضاییه می‌شد بیشتر فشار آورد که چرا قانون مجلس اجرا نمی‌شود و هم اینکه سازمان بازرسی کل کشور از جانب قوه قضاییه کسانی را که قانون اجرا نمی‌کنند‌، مورد بازخواست قرار می‌داد‌‌.

اگر می‌خواهیم یک منطقه آزاد واقعی و خوب براساس استانداردهای مناطق آزاد دنیا داشته باشیم، باید بدانیم که این مناطق یکسری تعاریف بین‌المللی دارند. ما نمی‌توانیم تعاریف بین‌المللی و تست شده را عوض کنیم و چیز دیگری‌ از آن دربیاریم و همان اسم را روی آن بگذاریم‌. اگر می‌خواهیم منطقه آزاد داشته باشیم، باید یکسری موارد و چک‌لیست را بپذیریم. این موضوعات حتما باید لحاظ شود تا ما یک چیزی را به ‌عنوان استاندارد بین‌المللی مناطق آزاد داشته باشیم. اکنون در شرایط فعلی با محدودیت‌ها و مواردی که در مناطق آزاد به وجود آمده، عملا مزیت‌های بسیاری از نقاط داخل کشور ازجمله شهرک‌های صنعتی نقاط محروم، مشخصا بیشتر از مناطق آزاد است. اما در مناطق هم قانون مناطق آزاد باید اجرایی شود و هم قانون سرزمین اصلی و بخشنامه خلق‌الساعه که در تضاد مستقیم با مناطق است، همچون گمرک جمهوری اسلامی و سازمان امور مالیاتی و…؛ ما شاهد هستیم که سرمایه‌گذارانی که سال‌ها در مناطق آزاد فعالیت می‌کردند، کم‌کم از این مناطق می‌روند و جذب کشورهای همسایه می‌شوند.

تنها راه موفقیت مناطق آزاد این است که اجازه دهند قانون مدرن و پیشرفته آن به‌ صورت کامل اجرایی شود‌. دوم آن‌که دستگاه‌های اجرایی نیز وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های خود را بدون قید و شرط به مناطق واگذار کنند. در این خصوص می‌توان نظارت‌ها  بر مناطق آزاد را نیز صدبرابر کرد که خدای ‌ناکرده مشکلی یا کار خلافی در آنجا انجام نشود. این تنها راه موفقیت مناطق آزاد و به تبع آن کمک به اقتصاد کشور است‌‌.

بی‌شک ما مترقی‌ترین قوانین مناطق آزاد را در دنیا داریم، اما هیچ‌گاه به این قانون اجازه داده نشده که اجرایی شود. تاکنون صرفا ۲۰ الی ۳۰درصد این قانون فرصت اجرایی شدن داشته است. بنابراین اگر نمایندگان محترم مجلس یا اعضاء محترم دولت اصرار به اصلاح، تصحیح و محدود کردن این قانون دارند، به این نکته توجه داشته باشند که قانونی که به ‌صورت کامل اجرایی نشده، دلیلی نداره که مورد مذمت قرار دهیم که این قانون خوب نیست‌. ابتدا اجازه دهیم که در یک مدت محدود یک‌ یا دوساله به‌صورت کامل اجرایی شود، چنانچه پس از دوره آزمایشی دیده شد که این مناطق نتوانستند به اهداف‌شان برسند، آن موقع قانون‌ را تغییر دهیم.

محسن پوراحمدی، مدیر امور حقوقی و تقنین دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی:

حکم قانون، برخوردار از حکم شرعی است و باید اجرایی شود

و اما، محسن پوراحمدی مدیرامور حقوقی و تقنین دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد ویژه اقتصادی در یادداشتی به نشریه، به سازوکار اجرایی ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور پرداخت.

وی تاکید کرد: حکم قانون، برخوردار از حکم شرعی است و این دلیل نمی‌شود که چون به زعم  کسی خوش نیاید، پس قانون اجرا نشود. بلکه دولتمردان مجری اجرای قانون هستند، ولو اینکه خودشان قبول نداشته باشند.

در ادامه این یادداشت را می‌خوانید:‌

ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، مدیرعامل سازمان منطقه آزاد را بالاترین مقام اجرایی در منطقه معرفی نموده است. درواقع اختیارات، مسئولیت و وظایف دستگاه اجرایی که در منطقه به هر نحوی حضور دارند (چه فیزیکی و چه غیرفیزیکی در منطقه نقش دارند) را از وزیر یا مقام مجاز از سوی وی، به عنوان بالاترین مقام مسئول اجرایی آن دستگاه منتزع و به مدیرعامل سازمان (نه سازمان منطقه) واگذار نموده است.

اینکه این اختیارات را قانون به سازمان منطقه واگذار نکرده، به این معنی است واحدهای مستقر در منطقه نباید در سازمان منطقه ادغام شوند و اداره زیرمجموعه دستگاه اجرایی در منطقه با همان ساختار و وظایف حاکمیتی به ارائه خدمات خود بپردازند و فقط در مقررات مغایر با قانون مناطق آزاد، امور مربوطه را به سازمان منطقه واگذار می‌کنند و در سایر موارد کماکان مجری مقررات، دستگاه مستقر در منطقه بوده و خواهد بود.

نکته حائز اهمیت و موردتوجه و محل اختلاف در این موضوع این است که باتوجه به اینکه مدیرعامل سازمان منطقه مسئول اجرای قانون دستگاه مربوطه در منطقه محسوب شده است، اما اجرای مقررات و ضوابط دستگاه مربوطه تحت مدیریت مدیرعامل منطقه قرار خواهد گرفت تا اختیار لازم برای اجرای مقررات داشته باشد. دستگاه‌ها باید در انتخاب مدیر واحد مستقر با نظر کامل مدیرعامل انتخاب شود و دستگاه غیرمستقر نیز بدون واسطه از طریق مدیرعامل سازمان منطقه اقدام به اجرای ضوابط و مقررات نمایند.

اما متاسفانه بعضی دستگاه‌ها از قانون عدول کرده و تفسیر مضیق به نفع دستگاه خود می‌نمایند؛ درواقع اقداماتشان را حاکمیتی تلقی و به عدم انتقال حاکمیت بدون توجه به بیان قانونگذار اصرار دارند و بدون توجه به قوانین و مقررات مناطق آزاد، در حوزه مناطق دخالت نموده و متاسفانه مناطق را با چاش جدی در ارائه خدمات به فعالین اقتصادی مواجه می‌نمایند‌؛ درحالی که باید عرض کنم اولا قرار نیست حاکمیت را واگذار کنند‌، حاکمیت خود را دارند، بلکه قانونگذار اعمال حاکمیت آن دستگاه را از طریق  مدیرعامل سازمان منطقه در نظر گرفته است؛ ثانیا چطور می‌شود هیات مدیره و مدیرعامل سازمان مناطق که توسط هیات وزیران انتخاب و مدیرعامل آن به حکم رئیس‌جمهور منصوب و براساس قانون بالادستی هم به عنوان بالاترین مقام اجرایی کشور تعیین می‌شود،  صلاحیت اعمال مقررات حاکمیتی دستگاه اجرایی مستقر در منطقه را نداشته باشد، ولیکن مدیر واحد مستقر در آن منطقه که به حکم مدیرکل استان در منطقه منصوب شده، صلاحیت اعمال مقررات حاکمیت دولت را دارد‌؟! به نظر بنده این طور نباید باشد که حکم قانون که برخوردار از حکم شرعی است، به زعم کسی خوش نیاید و اجرا نکند؟! بلکه دولتمردان مجری اجرای قانون هستند، ولو اینکه خودشان قبول نداشته باشند. ثالثا تقسیم اختیارات واگذار شده به حاکمیتی و غیرحاکمیتی از سوی برخی دستگاه‌های اجرایی و تاکید بر عدم شمول حکم بند بر وظایف حاکمیتی به نوعی اجتهاد در مقابل نص بوده و هیچ منشا حقوقی و قانونی ندارد‌‌.

در اجرای ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور بعضی رفتارهای سلیقه‌ای وجود دارد‌؛ برخی دستگاها در بعضی موارد تفویض اختیار می‌نمایند و یا در هیچ یک از موارد اختیارات واگذار ننموده‌اند و یا بعضی موارد درخصوص تامین هزینه و بودجه اداره دستگاه به ماده‌۶۵ استناد می‌کنند و بسیاری از موارد که در تقابل با نص صریح قانون یاد شده، اجتهاد می‌کنند؛ درحالی که بحث بند(الف) درباره واگذاری اختیارات است و نه تفویض اختیار.

قانونگذار در ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور براساس حکمتی، سه مولفه اصلی را مدنظر داشته است:

۱) از دستگاه‌های اجرایی مستقر در منطقه خواسته در امورات منطقه دخالت نداشته و قوانین و مقررات مناطق را به رسمیت شناخته و اعتقاد داشته قوانین مناطق نباید مورد خدشه واقع شود‌.

۲) مدیرعامل سازمان منطقه آزاد نباید اجازه دهد قوانین حاکمیتی دستگاه‌های اجرایی و مواردی که با قانون مناطق تعارض ندارد، مورد جرح و تعدیل و تعرض قرار گیرد و در مقابل دستگاه‌های نظارتی همچون بالاترین مقام دستگاه اجرایی پاسخگویی اجرای مقررات دستگاه مربوطه در محدوده منطقه می‌باشد‌.

۳) تسهیل‌گری و جلوگیری از موازی‌کاری و استفاده بهینه از ظرفیت‌های دستگاه‌های اجرای در تحقق اهداف سازمان منطقه آزاد مورد اهتمام ویژه قرار گرفته است‌.