از بی‌اعتمادی و انتخاب‌های ناصواب مدیریتی تا ناتوانی مدیران مناطق آزاد

پیش از بررسی موضوع محوری مورد بحث، یعنی ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، باید متوجه چرایی و چگونگی الزام تنقیح چنین ماده قانونی بود! به عبارتی، چه فرآیند و عاملی قانونگذار را به اهمیت تصویب این ماده به عنوان یکی از احکام ۷۳گانه دائمی توسعه رهنمون ساخت؟!

۱) اساسا قانون احکام دائمی تاکیدی است بر ساختار غلط مدیریت قانون کشور -از فلسفه قانون، فهم نسبت به جایگاه و نقش قانون تا ضوابط و نهاد مجری و ناظر بر اجرای قانون- که بر این اساس بین متن قانون و عمل به آن تفاوت موجود به تعارض منافع، برداشت و تفسیر به‌رأی رسیده و در عمل دولت‌ها و مجلس‌های مختلف، اقدام به اعمال، اجرای قانون برخلاف نص (عدم اجرا)، اضافه کردن تبصرهای جدید و در اغلب مواقع تصویب قانونی دیگر را در دستورکار خود قرار می‌دهند.

درواقع فلسفه وجودی قانون احکام دائمی توسعه مانند سیاست‌های کلی ابلاغی که از سوی مقام معظم رهبری در چارچوب اصل‌۱۱۰ قانون اساسی در ساختار حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران درحال اجرا می‌باشد، بیانگر این واقعیت است که نه تنها نظام برنامه‌ریزی سالیانه کشور (بودجه‌های ابلاغی هر سال)، بلکه برنامه‌های میان‌مدت (برنامه‌های توسعه پنج‌ساله) در عرصه عمل لباس اجرا به تن نکرده و هر دولت یا مجلسی، تار و پود جداگانه‌ای برای نظام برنامه‌نویسی ایرانی برهم می‌بافند. در نتیجه قانونگذار فارغ از عامل داخلی (تغییر و تحولات سیاسی و مدیریتی) و عامل خارجی (رژیم تحریم‌های اعمالی علیه ایران) اقدام به تاسیس احکام دائمی توسعه و سیاست‌های کلی نموده تا اولا مانع تبدل سریع و تناقض قوانین و مقررات کشور شده و ثانیا قابلیت پیش‌بینی‌پذیری و به تبع آن برنامه‌ریزی و فعالیت اقتصادی، اجتماعی، گردشگری، تولیدی-صنعتی و… براساس رژیم برآمده از هر قانونی، پیش روی ذی‌نفعان آن قانون قرار گیرد.

درخصوص ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور باید تصریح کرد: این ماده، تاکیدی بر ماده‌۲۷ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد که در ‌ماده۳۵ قانون برنامه چهارم توسعه و ماده۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه نیز مستظهر شده، می‌باشد؛ تا جهت تحقق:

۱) به منظور ساماندهی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی؛

۲) ایفای نقش موثر در تحقق اهداف سند چشم‌انداز بیست ساله نظام؛

۳) اعمال مدیریت یکپارچه و (جهت) ایجاد رشد اقتصادی مناسب در این مناطق؛

۴) هم‌پیوندی و تعامل اثرگذار اقتصاد ملی با اقتصاد جهانی

۵) و در نهایت، ارائه الگوی توسعه ملی در بخش‌های مختلف؛ چنین حقوق و به‌تبع آن مسئولیت‌هایی برای مدیران ارشد مناطق آزاد تعریف شود:

«مدیران سازمان‌های مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت، بالاترین مقام منطقه محسوب می‌شوند و کلیه وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در این مناطق به استثنای نهادهای دفاعی و امنیتی به عهده آنها است. سازمان‌های مناطق آزاد منحصرا براساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-‌صنعتی و اصلاحات بعدی آن و قانون کار اداره می شوند». همچنین برای این محورها، دو تبصره دستگاه‌های تحت نظر مقام معظم رهبری و واگذاری اختیارات فرماندار در حوزه مصوبات شوراهای اسلامی شهر و روستا در محدوده مناطق آزاد، تدقیق شده است.

مهم‌ترین تحلیل و تفسیر این‌که شورای‌عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی که متشکل از معاونین و وزرای تحت امر رئیس‌جمهور می‌باشد، از سال‌۱۳۷۲ تا سال ابلاغ این سیاست‌ها، یعنی سال‌۱۳۹۶ (و قطعا تاکنون) عنایتی به اجرای ماده‌۲۷ قانون مناطق آزاد، ماده‌۳۵ قانون برنامه چهارم و ماده۱۱۲ قانون برنامه پنجم نداشته و ندارند و در برنامه ششم نیز ماهیت نهادی دبیرخانه شورایعالی موصوف نیز به ذیل وزارت امور اقتصادی و دارایی نیز تنزل جایگاه و چارت سازمانی پیدا کرد. در نتیجه قانون احکام دائمی تلاش دارد تا قانونگذاران و مجریان بعدی را نسبت به اجرای مُرّ قانون زنهار دهد، اما از سال‌۹۶ تاکنون سرعت و تعمیم قوانین داخلی به مناطق آزاد بسیار بیش از پیش شده است‌‌.

۲) مفهوم سازوکار، فارسی شده مفهوم سیستم است که معانی نهاد و رژیم نیز آن مستفاد می‌شود. درواقع در سازوکار بخشیدن به هر موضوعی، مولفه‌های شاخص‌بندی، تعیّن‌بخشی به ویژگی‌ها، وجوه مشترک و متمایز در قالب قانون، نهاد مجری و ناظر بر آن به منظور تسهیل‌گری، سرعت بخشیدن و ارتقای کاریی در مسیر خدمت‌رسانی، بهینه‌سازی مستمر؛ تشکیل‌دهنده بایسته‌های یک سازوکار پویا، عملگرا و معطوف به حصول نتیجه مطلوب است‌.

۳) حال سئوال اصلی این است که آیا در کشورمان مدیر یا نظام مدیریت کارآمدی وجود دارد؟ خیر! اگر چنین بود، وضع ملک و ملت ایران زمین چنین نبود. چرایی وقوع و استمرار این واقعیت برآمده از دخالت‌های نمایندگان مجلس شورای اسلامی، ارکان قدرت در سطح ملی و استانی از یک سوی، و نهاد تحریم است. بسامد هر دو عامل داخلی و خارجی ناکارآمدی و عدم پیگیری تامین منافع سازمانی و فروکاستن اولویت‌های ملی به پیگیری منافع فرد (گروه یا…) حامی که آن فرد را جهت انتصاب به مقام مدیر حمایت نموده است. درخصوص تحریم نیز باید تصریح کرد که تاکید بر راهبرد دور زدن تحریم به دلیل ذات فسادزای تحریم، خود به یکی از عوامل ایجاد و بازتولید انحراف ظرف سال‌های اخیر تبدیل شده است.

تالی مباحث مطروحه این واقعیت است که مناطق آزاد تافته جدابافته از ساختار مدیریتی و مدیرپروری کشور نبوده و نیست. با این تفاوت که اولا به جز دولت اول مرحوم هاشمی رفسنجانی، دولت‌ها و مجالس بعدی، وقعی به جایگاه و نقشی که مناطق آزاد می‌توانند در اقتصاد سیاسی و همکاری‌های منطقه‌ای جمهوری اسلامی ایفا نمایند، ننموده و ثانیا یا مدیران رده پایین از سوی گروه برنده انتخابات ریاست جمهوری وارد عرصه مدیریتی مناطق آزاد شدند یا با لابی‌گری و تعامل نمایندگان مجلس این فرآیند به منصه‌ظهور رسیده است؛ موضوعی که دستاوردهای مخربی همچون عدم آشنایی با ماهیت، کارویژه و کارکردهای مناطق آزاد و همچنین کوتاه بودن دوران مدیریتی را به همراه داشته است. در نتیجه فارغ از مدیران میانی در هر سازمان عامل، بدنه مدیریتی مدیران ارشد -مدیر عامل، اعضای هیات مدیره، معاونین و مدیران اصلی- که راهبران و استراتژیست‌های هر سازمان و منطقه‌ای محسوب می‌شوند، منابع هویتی، تخصصی، ارتباطی و قدرت مدیریتی خود را از محلی جدا از مناطق آزاد تامین نموده و می‌کنند.

۴) بعد از عدم امعان‌نظر دولت و مجلس به مناطق آزاد ظرف سه‌دهه گذشته در راستای اجرای ماده۲۷ قانون چگونگی اداره مناطق و ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، باید تاکید داشت که آیا مدیران مناطق آزاد دارای توانمندی اجرای کامل و مانع مسئولیت‌های مختلف اعضای شورای‌عالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در محدوده منطقه خود می‌باشند که براساس آن دستگاه‌های عضو نسبت به این مهم اقدام نمایند؟!

پاسخ این پرسش نیازمند توجه به دو واقعیت است؛ نخست اینکه طی این سال‌ها، کمتر نهادی درخصوص اجرای قوانین فوق‌الذکر با مناطق آزاد همکاری نموده، در نتیجه نمی‌توان به قطعیت در این زمینه ارزیابی کافی و وافی ابراز داشت. دوم اینکه در موارد اجرای قانون که به‌ویژه از سوی زیرمجموعه‌های وزارتخانه‌های صمت و راه و شهرسازی تحقق یافته، اولا عملکرد سازمان‌های مناطق آزاد در برخی موارد در تخالف با رویه‌ها و راهبردهای موجود در هر شهرستان یا استان به اجرا درآمده و ثانیا ارباب رجوع مناطق آزاد به جای طرف شدن با یک نهاد (سازمان منطقه آزاد یا نهاد دولتی تخصصی خاص)، با هر دو نهاد به عنوان مجری و ضابط اجرای قانون طرف شده و این مهم با ماهیت کاهش بروکراسی مناطق آزاد منافات دارد.

همچنین در مسیر طرح‌های جامع، طرح‌های زیرساختی، سرمایه‌گذاری و سایر برنامه‌های کلان و کوچک تصویب شده و به اجرا آمده نکته حائز اهمیت اینکه همان انحراف موجود در سرزمین اصلی، در مناطق آزاد نیز حکم فرما بوده است! به این معنی که هیات مدیره‌های جدید، مصوبات و طرح‌های مدیران سابق بر خود را بایگانی کرده یا مورد استناد قرار نمی‌دهند، یا اینکه در مسیر تهیه، تنظیم و تدوین این طرح‌ها کمتر توجهی به نمونه‌های اجرا شده در سطح شهرستان، استان و ملی می‌شود. درواقع در نظام برنامه‌نویسی مناطق آزاد معمولا به نظام‌نامه‌های ملی و معدود طرح‌های آمایش ملی، استانی، شهرستانی وقع چندانی گذاشته نشده و این امر به تکرار تجربیات (و تو چه دانی که تجربه جز شکست نیست) گذشتگان منجر شده است.

خروجی ابعاد طرح شده در چهارمین گزاره به موفقیت نسبتا پایین و عدم اطمینان نهادهای عضو شورای‌عالی نسبت به توانمندی اجرای مسئولیت‌های حاکمیتی مختلف در حوزه اختیارات دولت از سوی سازمان‌های مناطق آزاد ختم شده است.

۵) راهکار چیست؟ علی‌رغم مباحث مطرح شده و این واقعیت که هم‌اکنون حداکثر دو مدیر عالی مناطق آزاد از توانمندی اجرای ماده‌۶۵ برخوردار می‌باشند باید تاکید کرد فلسفه ایجاد مناطق آزاد و ماده‌۲۷ قانون آن و ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی، علاوه‌بر وحدت مدیریت (نه تمرکز و اقتدار که برخی دوستان دنبال آن می‌باشند)، تمرکز‌زدایی از ساختار مدیریت متمرکز نظام اداری و حکومتی کشور، و حمایت از توانمندی‌های مدیریت نیروی انسانی بومی-منطقه‌ای در قالب تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری‌های ملی و بین‌المللی است که مناطق آزاد بهترین سازوکار برای طراحی و اجرای طرح‌ها و برنامه‌های توسعه‌ای و زیرساختی منطقه‌ای توسط نیروهای آن منطقه محسوب می‌شود. این مهم با‌توجه به گستره و تنوع شاخص‌های جغرافیایی، آب و هوایی، فرهنگی، قومیتی، مذهبی و توانمندی‌های مختلف؛ قطعا یک استراتژی آینده‌نگرانه مبتنی‌بر بهره‌گیری حداکثری از تمام ظرفیت‌ها و توانمندی‌های قومیت‌های مختلف ایران زمین است‌‌.

طرفه اینکه مناطق آزاد تنها نقاط مدیریت اقتصادی کشور می‌باشند که نظام درآمدی آن مبتنی‌بر رانت نفت نبوده و مبتنی‌بر درآمدهای ناشی از فعالیت سرمایه‌گذاران و فعالین اقتصادی (در حوزه‌های مختلف) بنا نهاد شده که خروجی آن تغییر نگاه قیم‌مابانه دولت (سازمان عامل و دبیرخانه) نسبت به سرمایه‌گذاران است؛ چراکه حقوق این افراد از محل فعالیت اقتصادی بخش خصوصی تامین می‌شود؛ افرادی که در ایجاد و توسعه هر منطقه آزادی نقش محوری برعهده داشته‌اند.

راهکار پیش‌روی نظارت، شاخص‌بندی مدیران ارشد، حمایت، اعتماد و از همه مهم‌تر صبر است؛ ما در مسیر اجرای قانون و تمکین به آن و تفوق نگاه ملی به محلی یا قومی، علی‌رغم سابقه طولانی، هنوز در آغاز راه قرار داریم و امید می‌رود مناطق آزاد به نقطه ابتدایی و الگویی خوبی در سطح ملی تبدیل شوند.