واکاوی حکم ایجاد شورای اجرایی دبیرخانه و حکم دبیر جدید شورایعالی مناطق آزاد

به گزارش اخبار مناطق آزاد، از زمانی که وزیر محترم امور اقتصادی و دارایی در قالب ابلاغیه‌ای در تاریخ ۲۰مهرماه خطاب به سرپرست دبیرخانه شورایعالی، خواستار تشکیل شورای اجرایی دبیرخانه شده بود، تا ۱۴آبان‌ماه، زمان لازم بود که زعیم مدیریت و راهبری اقتصاد کشورمان در چارچوب اجرای قانون تمدید یافته برنامه ششم توسعه، وزیر سابق تعاون، کار و رفاه اجتماعی را به عنوان دبیر شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی ایران منصوب نماید؛ آن هم با متنی که از تغییر رویکرد، راهبرد وزیر و تغییر جایگاه و وزن بازیگران صفحه شطرنج مناطق آزاد خبر می‌داد.

به دلیل اهمیت دو حکم صادره و با‌توجه به موقعیت حاکم بر وضعیت کنونی اقتصاد سیاسی کشورمان و به‌تبع آن مناطق آزاد و این واقعیت که مبدأ هر دو حکم متفاوت یک نهاد می‌باشد، در این یادداشت وجوه اشتراک، تفاوت و امکان‌سنجی این امر که چه مولفه‌هایی موجب دو متن متفاوت (اگر تفسیر به‌رأی ما منتج به وجود تضاد نباشد) از سوی وزیر محترم اقتصاد دولت سیزدهم گردید، مورد بررسی قرار می‌گیرد.

در ابلاغیه بیستم مهرماه آنچه نمود بیشتری دارد، اجرای تبصره واحده ماده‌۲۳ قانون برنامه ششم توسعه است که مجلس یازدهم در جریان تصویب قانون بودجه سال‌۱۴۰۱، در بند(ز)، تبصره(۱۸) بر لزوم اعمال آن توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی تصریح کرده بود. از سوی دیگر درخصوص فلسفه تشکیل شورای اجرایی دبیرخانه، اظهار‌نظرهای متفاوتی که وجه اشتراک آنها معطوف به یک طرح قدیمی دکتر خاندوزی در دوران مدیریت بر مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی و مقطع زمانی نائب رئیسی ایشان در کمیسیون اقتصادی مجلس بود، بیش از پیش به اذهان متبادر می‌نمود؛ یعنی همان «طرح اصلاح قانون چگونگی اداره مناطق آزاد» که در نخستین بند از این ابلاغیه به عنوان نخستین، مهم‌ترین و بنیادی‌ترین برنامه‌های اعلامی این شورا، مستظهر شده بود: «اصلاح قانون چگونگی اداره مناطق آزاد». البته در مسیر تقلیل این مهم، سایر لوایح پیشنهادی در حوزه مناطق آزاد جهت طرح در هیات دولت و مجلس شورای اسلامی نیز به این ماموریت مهم اضافه شد، که طبیعتا در ماهیت موضوع خللی ایجاد نمی‌کرد.

آنچه در این میان مایه نگرانی مناطق آزاد (در دو وجه بخش دولتی و بخش خصوصی) شده، مفاد طرح پیش‌نویس اصلاح قانون مناطق آزاد در دوران حضور وزیر محترم در کمیسیون اقتصادی (در سال‌۱۳۹۹) و همچنین مصوبه پیشنهاد شده اجرای قانون بودجه و لایحه پیشنهادی اصلاح قانون مالیات کشور (اردیبهشت‌ماه‌۱۴۰۱) خطاب به معاون اول رئیس‌جمهور توسط ایشان است که در آنها کاهش میزان معافیت‌های مالیاتی از ۲۰سال به ۵سال، اعمال مالیات در شاخص ارزش افزوده، اخذ تفویض اختیار از رئیس‌جمهور به عنوان رئیس شورای‌عالی مناطق آزاد در حوزه وزارتخانه متبوع خود و کاهش اعضای شورای‌عالی؛ از شاخص‌ترین موارد پیشنهادی جهت اصلاح قانون کنونی مناطق آزاد است.

دومین موضوعی که در بررسی بخش‌های مختلف ابلاغیه تشکیل شورای اجرایی دبیرخانه قابل توجه است، غلبه نگاه درون‌دستگاهی و صدور دستور به یک مدیر زیرمجموعه خود است که با عبارت حفظ شخصیت حقوقی مستقل و با رعایت ضوابط و مقررات مربوط، خواستار انتقال کلیه وظایف، اختیارات، ساختار و تشکیلات دبیرخانه به وزارتخانه فوق شده بود؛ طرفه اینکه وزارت امور اقتصادی و دارایی جهت جلوگیری از چنین تتاقضی، سازوکار اصلاح قانون به منظور نیل به این شرح وظایف تعیین شده از سوی مجلس را در دستورکار قرار داده است.

اما کدام موارد در این دسته‌بندی قرار می‌گیرند:

۱) نهایی‌سازی موضوعی و محتوایی مصوبات پیشنهاد جهت طرح در جلسات شورایعالی: «درحالی که موضوعات و محتواهای مناطق آزاد لزوما تجمیع شده در وزارت امور اقتصادی و دارایی نیست»؛

۲) تصویب برنامه‌های سالیانه و بودجه عملیاتی دبیرخانه: «این امر هم‌اکنون درحال اجرا می‌باشد، یعنی نه تنها بودجه مناطق آزاد در قالب برگزاری جلسات کاری توسط دبیرخانه تصویب می‌شود، بلکه بودجه دبیرخانه نیز از محل منابع مالی مناطق آزاد تامین می‌گردد. سئوال اینجاست آیا تصویب کدام یک از این دو مدنظر است؟»؛

۳) وضع ضوابط و شیوه‌نامه انتصابات و عزل مدیران در مناطق «مگر هم‌اکنون چنین آیین‌نامه‌ای وجود ندارد؟ یا اینکه تطبیق آن براساس مدل درحال اجرا در وزارت اقتصاد مدنظر است؟»؛

۴) بازنگری ساختار و سازمان دبیرخانه متناسب با سیاست‌های ابلاغی اینجانب: «آیا سیاست‌های درج شده در این ابلاغیه مد‌نظر است یا راهبردهایی که در آینده ارائه می‌شود؟ بی‌تردید بعد از پیش‌نویس اصلاح قانون، این بند، نقش مهمی در اجرای قانون برنامه ششم، بودجه سال‌۱۴۰۱ و طرح‌های پیشنهادی وزیر محترم ایفا می‌کند»؛

۵) راهبری و تصویب طرح تحول مناطق متناسب با سیاست‌های ابلاغی برنامه هفتم: «مگر برنامه هفتم تصویب شده است؟» سند تحول دولت مردی و مصوبات و تکالیف ابلاغی شورایعالی: «ادامه مسیر در پیش گرفته جهت ابلاغ دستورات به یک بخش از بدنه وزارتی، بن‌مایه این بند را تشکیل می‌دهد؛ اینکه وزارت اقتصاد می‌تواند سند تحول مناطق آزاد را در حوزه‌های مرتبط با وزارتخانه‌های دیگر مورد بررسی و تصویب قرار دهد، از منظر مبانی حقوق اداری کشور و قابلیت اشراف و دقت نظر، محل سئوال است»؛

۶) و در نهایت، تدوین ضوابط شفافیت عملکردی و مالی مناطق و افزایش سازوکارهای نظارت دبیرخانه: «سئوال مهم و اساسی این است که موضع دبیرخانه به عنوان نهاد ناظر بر مناطق آزاد است، یا اینکه بر دبیرخانه، و اینکه نهاد ناظر کیست؟ و دیگر اینکه مگر عملکرد مناطق آزاد و مباحث مالی آن از ضوابطی شفاف برخوردار نیست؟ معیار این شفافیت کدام است و چرا باید فقط وزارت اقتصاد سنگ معیار در حوزه‌های دیگر باشد؟»

سومین محور کلی این ابلاغیه اشاره به «تدوین برنامه جامع نقش‌آفرینی مناطق در توسعه جوامع محلی، توانمندسازی و کاهش محرومیت» است که گرچه بیانگر باور وزیر محترم به عدم این بند است، اما فراتر از هر تحلیلی باید توجه داشت که تمامی (در مناطق آزاد نسل اول ایجاد شده در دهه هفتاد؛ بخش قابل‌توجه در مناطق نسل دوم تاسیس در دهه هشتاد) زیرساخت‌های عمرانی و هر امکاناتی که برای زندگی معمولی در محدوده جغرافیایی مناطق آزاد درحال بهره‌برداری است، ناشی از عوارض اخذ شده از محل سرمایه‌گذاری بخش خصوصی است و این امر که درصد بسیار زیادی از قدرالسهم اشتغال‌زایی و توانمندسازی مردم بومی این مناطق در قالب سرمایه‌گذاری‌های صورت گرفته از سوی بخش خصوصی به منصه اجرا رسیده است. بنابراین وزیر محترم مولفه‌های دیگری را مدنظر دارد، گرچه نمی‌توان کتمان کرد که علی‌رغم عملکرد قابل دفاع نسبت به سرزمین اصلی، هنوز در این زمینه بومیان با مشکلات و کمبودهایی دست به گریبان می‌باشند.

اما در دو حکم صادره چه سرفصل‌های مشترکی وجود دارد؟

از ۱۰بند ابلاغ شده به عنوان سرفصل‌های موضوعی، مهم‌ترین اقدامات مطالبه شده از سوی وزارت امور اقتصادی و دارایی از دبیر شورایعالی، ۵بند، با ابلاغیه تشکیل شورای اجرایی دبیرخانه، از اشتراکات رویکردی و هدفگذاری برخوردار می‌باشند؛ اما محل تجزیه و تحلیل، نیمه دیگر این لیوان شربت سکنجبین مناطق آزاد است؟!

در حکم صادره برای دکتر حجت‌‌الله عبدالملکی، دکتر سیداحسان خاندوزی، در بند اول خود خواستار «تقویت جذابیت‌های قانونی و مقرراتی مناطق برای تولیدکنندگان و صادرکنندگان به‌ویژه تسهیل کامل کسب و کار و برخوداری از معافیت های مالیاتی و گمرکی»‌ است و چه کسی نمی‌داند بخش عمده این کلیدواژه‌ها، در گرو عمل زیرمجموعه وزارت امور اقتصادی و دارایی، به دلیل تفسیر به‌رأی به نفع قانون سرزمین اصلی، مطول‌سازی روند پاسخگویی و اجرای قانون، عدم تمکین از نص قانون و مقررات مناطق آزاد و در نهایت تعمیم آیین‌نامه‌ها و قوانین سرزمین اصلی به مناطق آزاد، به گروگان گرفته شده است. درواقع بهترین تفسیر و خوانش از این بند، قبول لزوم اجرای قانون توسط زیرمجموعه وزارتی از سوی وزیر محترم است و همچنین سایر نهادیی که وقعی به این مهم نمی‌نهند. درواقع می‌توان این‌گونه تصریح کرد که دو کلیدواژه تقویت جذابیت و به‌ویژه تسهیل کامل در دو شاخص کسب و کار و معافیت‌های مالیاتی و گمرکی؛ نخستین دغدغه وزیر امور اقتصادی و دارایی است.

دومین نکته مهم و وجه تمایز این حکم، معطوف به «استقرار گمرک در درب‌های خروجی مناطق آزاد و اتصال به سامانه‌های حاکمیتی» است. نکته بسیار مهم اینکه براساس توافق دبیر وقت شورایعالی و وزیر اقتصاد دولت یازدهم، از سال‌۱۳۹۶، گمرک در مبادی ورودی محدوده جغرافیایی مناطق آزاد نیز مستقر شده و این استقرار ماهیت موجودیتی به عنوان منطقه آزاد را از حیز انتفاع ساقط نموده است!؟ درواقع از سال‌۱۳۹۶ برخلاف کنوانسیون گمرکی کیوتو که کشورمان نیز به عضویت آن درآمده و تمام رژیم‌های بین‌المللی مرتبط با امور گمرکی، در مبادی ورودی مناطق آزاد نیز گمرک به عنوان نهاد ناظره، ورود کالا حضور دارد!؟ و این درحالی است که باید در مبادی خروجی از منطقه آزاد و ورود به سرزمین اصلی باید مستقر باشد؛ چراکه این محدوده جغرافیایی به هزار و یک دلیل، منطقه آزاد گمرکی است و حضور گمرک یعنی دیگر منطقه آزاد، منطقه آزاد نیست.

البته در ادامه همین بند، «اتصال به سامانه‌های حاکمیتی» نیز خواسته شده است که محل مناقشه و بحث است؛ چراکه بر سازوکارهای اداری موجود در مناطق آزاد که باید تسهیل‌گر و کوتاه‌کننده باشد، مسیرهای جدیدی را اضافه می‌کند و این درحالی است که این مناطق، مناطق آزاد می‌باشند. البته در قالبی که اصل شفافیت و کاهش بوروکراسی حکم‌فرما گردد، می‌توان در سامانه‌ها یک الگوی بوروکراسی اداری برای مناطق تعریف نمود و مدل دستی را حذف کرد؛ البته باید این مهم مورد بحث و بررسی کارشناسی از جهت مناطق ملی و حوزه‌های ارتباطی بین‌المللی مناطق آزاد، قرار گیرد.

در بند چهارم وزیر محترم راهبرد «تمرکز بر کیفیت (نه گسترش کمی) مناطق آزاد با هدف تحقق بند‌۱۱ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و به‌ویژه در خصوص مناطق آزاد جدید» را خواستار شده است. بی‌تردید شاه‌بیت این حکم، زیر بیرق رهبری رفتن، توجه به الزام و تعهد به اجرای سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی و پذیرش نقش مناطق آزاد در تحقق اهداف مقام معظم رهبری در مولفه‌های مقام‌سازی اقتصاد کشورمان است. طرفه اینکه از بهمن‌ماه سال‌۱۳۹۲ تا‌کنون، به جز ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، تمام قوانین و مقررات تصویب شده توسط دولت‌ها و مجلس مختلف؛ هیچ عنایتی به عنایت مقام معظم رهبری به جایگاه مناطق آزاد به عنوان یکی از ۲۴سرفصل سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی نشده بود و تکیه بر این مهم توسط وزیر جای امیدواری و قدردانی دارد.

در بند دیگری (بند‌۵) وزیر اقتصاد «رصد دقیق عملکرد مناطق آزاد در گسترش صادرات و افزایش پیوند اقتصادی با کشورهای همسایه و ترغیب سرمایه‌گذاری خارجی و مشترک» را مطالبه نموده است. به عبارت دقیق‌تر این بند، تاکید موکدی بر نقش بایسته مناطق آزاد در همکاری و همگرایی منطقه‌ای، تعریف منافع مشترک برای کشورهای همسایه جهت بهره‌برداری از مزیت‌های ژئواستراتژیک و ژئواکونومی ایران اسلامی با تکیه بر مزایا و معافیت‌های قانونی مناطق آزاد کشورمان است. بی‌تردید رسیدن به این مهم صرفا در تعامل با وزارت امورخارجه، وزارتخانه‌های مسئول کمیسیون‌های مشترک اقتصادی و پذیرش نقش مهم مناطق آزاد در بلوک‌های اقتصادی منطقه‌ای همچون اکو، اتحادیه اقتصادی اوراسیا و کریدورهای بین‌المللی عبوری از این مرز و بوم، قابل تحقق می‌باشد.

و در نهایت در حکم حجت‌‌الله عبدالملکی، بر «تقویت مدیریت متمرکز مناطق و حذف ناهماهنگی‌ها با اجرای ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه»‌ تصریح شده است. واقعیت موجود مبین این اصل می‌باشد که موقعیت کنونی مناطق ناشی از عدم همکاری مجموعه نهادهای وزارت اقتصاد و اصرار مجلس شورای اسلامی (مجلس دهم و یازدهم، با دو رویکرد سیاسی متضاد با یکدیگر) ارزیابی می‌شود که با این قید، وزیر اقتصاد، بر یکی از مهم‌ترین قوانین بالادستی حامی رژیم حقوقی حاکم بر مناطق آزاد ایران، صحه گذاشته و اساسا خواستار تقویت مدیریت متمرکز در این مناطق شده است. به عبارت دقیق‌تر، این بند نافی تشکیل شورای اجرایی دبیرخانه، از سوی ایشان در حدود یک‌ماه پیش است و در عین حال با پیشنهاد اصلاح قانون مناطق آزاد نیز که پیش از این توسط ایشان مطرح شده بود، نیز تنافر و تضاد دارد.

و اما نتیجه بحث

تمام داستان مناطق آزاد و دبیرخانه (به عنوان نهاد هماهنگ‌کننده میان اعضای شورای‌عالی و پیگیر امور مناطق آزاد در ارتباط با قوای مختلف) را نباید به شخص وزیر کنونی اقتصاد تقلیل داد؛ چراکه به زعم اینجانب اساسا موجودیت، کارویژه و کارکردهای مناطق آزاد با مجموعه وزارت امور اقتصادی و دارایی در تفاوت ماهوی و رفتاری است.

دومین موضوع این واقعیت است که باورهای نفی کننده، تحدیدگر قانون و مقررات و امور جاری عملکردی مناطق آزاد ناشی از ذهنیت و شناخت غلط است. با این اصل، نکته مهم دیگری خودنمایی می‌کند؛ در کشورمان آنچه کارکرد ندارد، قانون است و تمکین به آن جهت قابل پیش‌بینی شدن، ضابطه‌مند شدن روابط میان مردم و میان دستگاه‌های دولتی؛ موضوعی که جاری است، رابطه است؛ امری که مجموعه بخش دولتی و خصوصی مناطق آزاد ظرف سه‌دهه گذشته در ایجاد و برساخت آن الکن و ضعیف بودند.

در این و درحالی که ظرف دوسال اخیر ضریب و دامنه تعمیم قوانین سرزمین اصلی به مناطق آزاد افزایش یافته و تحدیدات رمقی از قانون و قوانین بالادستی آن برجای نگذاشته است؛ حضور سرداری از سپاه پاسداران انقلاب اسلامی به زدودن ذهنیت غلط از مناطق تا حدی کمک کرد (گرچه باور به اینکه مناطق سکوی پرتاب ریاست جمهوری برای دکتر سعید محمد است و اختلاف‌نظر تمام و کمال با وی، تا پایان همراه ایشان بود) اما حضور دبیری که بیشتر وزیر بوده و همچنان این قابلیت در او نمایان است‌، می‌تواند به برون‌رفت از بن‌بست کنونی مناطق یاری رساند و این نقطه امیدی است که می‌تواند در چند بند و کلیدواژه به‌کار رفته از سوی وزیر اقتصاد مشاهده کرد.