مصائب اجرای ماده‌۶۵ احکام دائمی برنامه توسعه کشور در مناطق آزاد

«با توجه به انقضای مهلت مقرر در ماده‌(۱) قانون مدنی و در اجرای مفاد تبصره ماده(۱) قانون مذکور، یک نسخه تصویر قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور برای درج در روزنامه رسمی ارسال می‌گردد».

در تاریخ یکم اسفندماه‌۱۳۹۸ هم خطاب به دکتر روحانی رئیس‌جمهور محترم طی نامه‌ای اشعار می‌دارد:

«عطف به نامه شماره‌۲۲۰/۱۰/۵۲۴۱۲ مورخ‌۴/۸/۱۳۹۴ در اجرای اصل یکصد و بیست و سوم (۱۲۳) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور که با عنوان لایحه به مجلس شورای اسلامی تقدیم گردیده بود، با تصویب در جلسه علنی روز یکشنبه مورخ‌۱۰/۱۱/۱۳۹۵ و تایید شورای محترم نگهبان، به پیوست ابلاغ می‌گردد».

در مقدمه این لایحه قانونی هم عنوان شده است:

الف) به موجب بند‌(الف) ماده(۱۲۲) قانون برنامه پنج‌‌ساله ششم توسعه…، حکم ماده‌(۱) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال‌۱۳۹۵ بر احکام قانون صدرالذکر حاکم است.

ب) با توجه به بند‌(ز) تبصره‌۲۱ قانون بودجه سال‌۱۳۹۶ کل کشور، در بندهای‌(الف) و (ب) تبصره(۲۰) و (‌۱) در طول اجرای قانون بودجه سال‌۱۳۹۶ کل کشور، در موارد مغایرت، حکم ماده‌(۱) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه حاکم است.

قانون احکام دائمی توسعه کشور در ۷۳ماده با تصویب مجلس و شورای نگهبان منتشر شده است و در ماده(۷۳) نوشته شده است: این قانون پس از انقضای قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران لازم‌الاجراء است.

روزنامه دنیای اقتصاد هم در تاریخ ۲۲آذرماه سال‌۱۳۹۴ طی یک گزارش مبسوط به واکاوی دلایل صدور لایحه احکام دائمی توسعه دولت که در آن زمان در ۵۲ماده تنظیم شده بود، می‌پردازد و می‌نویسد:

آن طور که در ابتدای این لایحه پیشنهادی دولت آمده، با توجه به ماهیت دائمی برخی از احکام مندرج در قوانین برنامه توسعه کشور که تکرار آنها منجر به حجیم شدن این قوانین شده، دولت به دنبال آن بوده که برای رفع این مشکل و در جهت احصای احکام دائمی برنامه‌های یاد شده که بستر توسعه را فراهم می‌کند، این لایحه را تدوین کند. بر‌اساس اعلام دولت، در همین مورد هیات وزیران در ۲۶مهرماه امسال لایحه تنظیم برخی از احکام برنامه‌های توسعه کشور را به قید یک فوریت تصویب و برای انجام تشریفات قانونی تقدیم مجلس شورای اسلامی کرده است.

به گزارش اقتصادنیوز، در مقدمه توجیهی این لایحه هم اشاره شده که در سال‌های اخیر احکامی با ماهیت دائمی بنا بر ضرورت در برنامه‌های توسعه تکرار شده و این مسئله منجر به حجیم شدن این برنامه‌ها با تکالیف متعدد برای دولت شده است. موضوعی که شاید در برخی از این لایحه ۵۲ماده‌ای صدق نکند، چراکه برای اولین مرتبه است که در برنامه‌های توسعه مدنظر قرار می‌گیرند. یا اینکه حداقل در همه پنج برنامه‌های تصویب شده پیش از این حضور پررنگی نداشته‌اند. ازجمله این موارد، قوانین مربوط به شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی، تشکیل شورای عالی آمایش سرزمین، انحلال شرکت آب منطقه‌ای استان‌ها، منحصر کردن انتشار و تایید آمارهای رسمی به مرکز آمار ایران و چندین مورد دیگر است که ظهور آنها در اقتصاد ایران تقریبا تازگی دارد.

اما موضوعی که در این نوشتار قصد بررسی آن را داریم، ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی است که در سال‌۹۶ برای اجرا به دستگاه‌های مرتبط از طریق روزنامه رسمی و به دستور رئیس مجلس ابلاغ شده است! در این ماده عنوان می‌شود:

ماده۶۵: به منظور ساماندهی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی و ایفای نقش موثر آنها در تحقق اهداف سند چشم‌انداز بیست ساله نظام، اعمال مدیریت یکپارچه و ایجاد رشد اقتصادی مناسب در این مناطق، همپیوندی و تعامل اثرگذار اقتصاد ملی با اقتصاد جهانی و ارائه الگوی توسعه ملی در بخش‌های مختلف:

الف) مدیران سازمان‌های مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت، بالاترین مقام منطقه محسوب می‌شوند و کلیه وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در این مناطق به استثنای نهادهای دفاعی و امنیتی، به عهده آنها است. سازمان‌های مناطق آزاد منحصرا براساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-‌صنعتی و اصلاحات بعدی آن و قانون کار اداره می‌شوند.

تبصره۱: واگذاری وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های تحت نظر مقام معظم رهبری، با موافقت ایشان صورت می‌پذیرد.

تبصره۲: اختیارات فرماندار در مورد مصوبات شوراهای اسلامی شهر و روستا در مناطق آزاد به مدیرسازمان منطقه آزاد واگذار می‌شود.

ب) کالاهای تولید و یا پردازش شده در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی به هنگام ورود به سایر نقاط کشور به نسبت مجموع ارزش افزوده و ارزش مواد اولیه و قطعات داخلی به کار رفته در آن، تولید داخلی محسوب و از پرداخت حقوق ورودی معاف است.

تبصره۱: مواد اولیه و کالاهای واسطه‌ای خارجی به کار رفته در تولید، مشروط به پرداخت حقوق ورودی، در حکم مواد اولیه و کالای داخلی محسوب می‌شود.

تبصره۲: مواد اولیه و قطعات خارجی به کار رفته در کالاهای تولید و یا پردازش شده در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی که درگذشته از سایر مناطق کشور به منطقه ارسال شده و در تولید و یا پردازش محصولی که به کشور وارد می‌شود، به کار گرفته شود، در حکم مواد اولیه تلقی می‌شود و از پرداخت حقوق ورودی معاف است.

پ) هزینه‌های بندری مربوط که طبق قوانین جاری از کشتی‌ها و شناورها بابت خدمات بندری دریافت می‌شود، در صورتی که این بنادر توسط بخش‌های خصوصی، تعاونی و مناطق آزاد تجاری-صنعتی در محدوده مناطق آزاد ایجاد شده باشند، توسط سازمان‌های مناطق آزاد مربوطه اخذ می‌شود. مناطق آزاد مجازند نسبت به ثبت و ترخیص کشتی‌ها طبق قوانین جاری و بین‌المللی اقدام کنند.

ت) مبادلات کالا بین مناطق آزاد و خارج از کشور و نیز سایر مناطق آزاد از کلیه عوارض به استثنای عوارض موضوع ماده(۱۰) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-‌صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب (۱۳۷‌۲/۶/۷) مالیات و حقوق ورودی معاف می‌باشند.

ث) به منظور گسترش ارتباطات علمی با مراکز و نهادهای آموزشی و تحقیقاتی معتبر بین‌المللی، ایجاد نمایندگی دانشگاه‌های داخلی و معتبر خارجی بر طبق اعلام وزارتخانه‌های ذیربط و تاسیس دانشگاه‌های خصوصی در مناطق آزاد تجاری-‌صنعتی و ویژه اقتصادی با رعایت قوانین مربوط مجاز است.

ج) محدوده آبی مناطق آزاد تجاری-‌صنعتی با رعایت ملاحظات امنیتی و دفاعی که به تایید ستاد کل نیروهای مسلح می‌رسد، به فاصله هشتصد متر از قلمرو خاکی مناطق آزاد تعیین می‌شود و از امتیازات قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-‌صنعتی ایران مصوب (‌۱۳۷۲/۶/۷) و اصلاحات بعدی آن برخوردار است.

چ) به منظور زدودن فقر از چهره مناطق آزاد تجاری، سازمان‌های مناطق آزاد موظفند حداقل یک درصد از محل وصول عوارض ورود و صدور کالاها و خدمات این مناطق را از طریق نهادهای حمایتی به محرومان و نیازمندان بومی این مناطق اختصاص دهند.

سجاد کریمی پاشاکی کارشناس حقوقی طی یک گزارش مفصل در تارنمای بولتن نیوز در تاریخ ۳آبان‌ماه‌۱۳۹۷  در قالب یک گزارش انتقادی از ماده‌۶۵ قانون احکام توسعه‌ای با عنوان «نیمه پنهان مناطق آزاد تجاری-‌صنعتی؛ از تئوری تا عمل بالاترین مقام اجرایی مناطق آزاد چقدر فاصله است»، می‌نویسد:

ماده‌۲۷ از قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-‌صنعتی الحاقی سال‌۱۳۷۵ مجمع تشخیص مصلحت نظام، بند (الف‌) ماده‌۳۵ قانون برنامه چهارم توسعه، بند (الف) ماده‌۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه و نیز بند (الف) ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی توسعه، همگی در تلاشند تا جایگاه خاصی را برای سازمان مناطق آزاد تجاری-‌صنعتی از حیث شئونات اداری ایجاد نمایند، اما با این گستره مناطق آزاد که مشتمل بر بخش‌هایی است که شامل، عرصه‌های انفالی، زیست محیطی، سکونتگاه‌های انسانی (شهر و روستا)، امنیتی و… می‌شود؛ مستفاد از اصول قانون اساسی و سایر قوانین امکان واسپاری کلیه اختیارات دستگاه‌های اجرایی به روسای منطقه امکان‌پذیر نمی‌باشد؛ کما اینکه با وحدت ملاک از نظریه اخیر فقهای شورای نگهبان درخصوص قانون اصلاح قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-‌صنعتی مصوب سال‌۱۳۷۸، ماده‌۲۷ قانون صدرالاشاره نیز که در سال‌۱۳۷۵ توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام قانون اولیه افزوده شد، مشمول لغو شرعی می‌گردد هر چند که این ماده توسط بند (الف) ماده‌۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه و نیز بند (الف) ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی توسعه تخصیص خورده و دیگر حاکمیت ندارد.

وی مجدانه در این گزارش تلاش می‌کند با استدلال‌های ۷گانه خودش، صندلی اختیار و مسئولیت تام مدیران مناطق آزاد را از زیرشان با روحیه‌ای انقلابی بکشد و در استدلال دوم می‌گوید:

با توجه به اینکه اطلاق عنوان بالاترین مقام اجرایی به روسای سازمان‌های مناطق آزاد نمی‌تواند تجمیع برعهده قرار دادن اختیارات و وظایف دستگاه‌های اجرایی دولتی را به ویژه در حوزه حاکمیتی به همراه داشته باشد و استدلال مبنتی بر: اطلاق عام از بند (الف) ماده‌۱۱۲ قانون برنامه پنجم توسعه و بند (الف) ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی توسعه در جایگاه این سازمان، حاکم بوده و موادی چون ماده‌۶ (تصریح عنوان بالاترین مقام در امور اقتصادی و زیربنایی) و ماده‌۲۷ قانون اصلاح قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-‌صنعتی مصوب سال‌۱۳۷۵ (در خصوص نحوه تفویض و واگذاری اختیارات دستگاه‌ها)، لازم‌الرعایه نمی‌ باشند، اما از آنجایی که مجددا فراز پایانی بند (الف) مواد‌۱۱۲ و ۶۵، اداره سازمان‌های منطقه آزاد را به قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-‌صنعتی مصوب سال‌۱۳۷۲ با اصلاحات بعدی و قانون کار، احاله داده است، لذا ماده‌۶ و ۲۷ این قانون مجددا اعتبار اجرایی خود را خواهند یافت و یا تفسیر فراز اول بند (الف) می‌بایست مضیق در ماده‌۶ تفسیر گردد. همچنین توجه به این نکته که، به استناد بند‌۱ لایحه مصوب مجلس شورای اسلامی درخصوص اصلاح قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری-صنعتی (نهایی نشده) که طی آن حذف عبارت «در زمینه‌های اقتصادی و زیر بنایی» از ماده‌۶ این قانون تصویب گردید، اما این مصوبه به استناد بند‌۱ نظریه شماره‌۰۲۸۵/۲۱/۷۵ مورخ ۲۸/۱/۷۵ شورای نگهبان (پیوست۶) مغایر اصل شصتم قانون اساسی تلقی شد، در نتیجه این موضوع نشان می‌دهد که این تفسیر موضوع اعتبار مفهوم بالاترین مقام اقتصادی و امور زیربنایی، درخصوص جایگاه روسای سازمان های مناطق آزاد، به حقیقت و نظر شورای نگهبان نزدیک‌تر است.

در این گزارش که مفصل‌ترین گزارش در تببین ماهوی ماده‌۶۵ قانون احکام توسعه‌ای است، به عنوان نتیجه‌گیری کلی بیان می‌شود:

آنچه که از استدلالات یاد شده حاصل می‌شود، عدم اجرای صحیح قانون و استفاده روسای سازمان‌های مناطق آزاد از این مواد به منظور در اختیار گرفتن وظایف سایر دستگاه‌های اجرایی از طرق مختلفی همچون، تفویض اختیار، ایجاد نمایندگی دستگاه اجرایی در منطقه آزاد، واسپاری امور و در صورت عدم اجرای این موارد، تلاش برای ایجاد تفاهم‌نامه همکاری است. اما باید توجه داشت، اینگونه اقدامات چنانچه منبعث با نص صریح قوانین نباشند، قابل اجرا نبوده و قابلیت پیگیری از طریق مراجع صالحه را خواهند داشت. با توجه به اینکه درآمد‌های منطقه برخلاف اصل‌۵۳ قانون اساسی به حساب خزانه کل واریز نمی‌شود، لذا درآمدهای ناشی از امور واسپاری شده که می‌بایست به حساب خزانه کل کشور تحقق یابد، به حساب درآمدهای مناطق آزاد، واریز خواهند شد و این موضوع خود یکی از بزرگترین معضلات و تخلفات پیش‌رو خواهد بود. در نتیجه اساسا به نظر نمی‌رسد امور حاکمیتی قابلیت واگذاری داشته باشد، چراکه سرچشمه وجودی یک اداره یا دستگاه اجرایی می‌باشد که در صورت واگذاری، عملا باعث اسقاط دلایل وجودی آن دستگاه اجرایی خواهد شد.

همان طور که در ابتدای این نوشتار هم قید شده است، لایحه‌ای که از طرف دولت به مجلس ارائه می‌شود و بعد از تصویب به عنوان «قانون» برای ابلاغ به دولت فرستاده می‌شود، ولی با اتمام زمان قانونی به دلیل عدم ابلاغ رسمی دولت، رئیس مجلس دستور ابلاغ و اجرای قانون در روزنامه رسمی را صادر می‌کند، معلوم است که مواد آن نیز دچار چنین تفسیر و تاویل‌های جالبی می‌شود و نه تنها به آن عمل نمی‌شود، بلکه کلا از حیز انتفاع ساقط می‌شود. البته این سنت دیرینه در ایران  است که قوانین در نتیجه تراوشات ذهنی فرهیختگان این جامعه، به سادگی نوشته می‌شود اما در مرحله ابلاغ و اجرا، به خاطر منطبق نبودن آن با منافع افراد و گروه‌های مختلف یا اجرا نمی‌شود، یا دچار تاویل و تفسیر قرار می‌گیرد و یا مشمول مرور زمان می‌شود (مثل ماده‌۱۸ قانون مناطق آزاد که بدون اینکه اجرا شود، از سوی شورای نگهبان به دلیل مرور زمان لغو می‌شود).

ضرورت اجرای کامل ماده۶۵ قانون احکام دائمی توسعه کشور

اما ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی توسعه کشور باید اجرا شود، چراکه امروز مدیریت در مناطق آزاد مانند رانندگی کسی است که با خودروی آموزشگاه رانندگی می‌کند و فقط اختیار فرمان آن هم به صورت مشروط در دست اوست و کلاچ و ترمز به وقت مقتضی از طرف نفر بغل دستی یا همان «استاد» کشیده می‌شود. این نحوه مدیریت باعث شده است اعتماد فعالین اقتصادی هم به آینده مناطق آزاد و نحوه تامین منافع قانونی آنها دچار خدشه گردد. زیرا همان طور که با شروع  دوباره تحریم‌های ترامپی و افزایش قیمت دلار مشاهده کردیم، دستگاه‌ها و وزارتخانه‌های مختلف در خود دولت!!! نه سایر دستگاه‌های حاکمیتی، برخلاف قانون، هر روز با دستور‌العمل‌های خلق‌الساعه کلاچ و ترمز مناطق آزاد را با شدت و حدّتی بیشتر از سرزمین اصلی می‌کشیدند و مدیران مناطق آزاد را در مقابل سرمایه‌گذاران و فعالین اقتصادی مناطق قرار می‌دادند. اما نتیجه این نوع رفتار خلاف قانون با اختیارات مدیریتی مناطق آزاد، چیزی بهتر از شرایط امروز مناطق آزاد نیست که بدتر از دستگاه‌های سرزمین اصلی گرفتار دستورالعمل‌های متعدد و گاها متضاد می‌باشند و فعالین اقتصادی هم از این بروکراسی پیچیده و کلاف سردرگم می‌نالند؛ در حالی که مناطق آزاد ایجاد شده‌اند تا مدیری که قابل اعتماد و مسلط بر منافع کلان کشور است، بتواند در سایه تجربه و دانشی که دارد در سریع‌ترین زمان ممکن با اختیارات و مسئولیت مکفی، امکان شروع یک کسب و کار را ایجاد نماید.

مناطق آزاد، پیشران توسعه متوازن در کشور

اما در سال «جهش تولید» که مقام معظم رهبری تمام افراد و ارگان‌های کشور را برای تحقق این شعار مکلّف کرده‌اند، ما باید تکلیف خودمان را با «قانون» وجدانی روشن کنیم که آیا می‌خواهیم به قانون عمل کنیم یا نمی‌خواهیم؟! موضوع دیگر این که لازم است بعد از دویست سال تکلیف‌مان، نوع نگاه‌مان و موضع خودمان (بخوانید خودتان) را با مفهوم «توسعه» روشن کنیم‌. قانون احکام دائمی توسعه وقتی نوشته و ابلاغ شده است که:

«با توجه به ماهیت دائمی برخی از احکام مندرج در قوانین برنامه توسعه کشور که تکرار آنها منجر به حجیم شدن این قوانین شده، دولت به دنبال آن بوده که برای رفع این مشکل و در جهت احصای احکام دائمی برنامه‌های یاد شده که بستر توسعه را فراهم می‌کند، این لایحه را تدوین کند».

پس توسعه به عنوان امری لازم و محتوم در نظر گرفته شده است و به عنوان یک راهی که باید پیموده شود تا این ملک و ملت به سرانجامی بهتر از آنچه امروز هستند از نظر رفاه و معیشت برسند. پس نه تنها یک خواست اجتماعی است بلکه یک اراده حاکمیّتی در پشت این قانون برای تحقق توسعه وجود دارد. اما وقتی این طور مواد و تبصره آن مورد هجوم تفسیر، فراموشی و انکار قرار می‌گیرد، چنانچه در مورد ماده‌۶۵ و در مورد یکی از پرظرفیت‌ترین و آینده‌دار‌ترین مراکز توسعه اقتصادی کشور یعنی مناطق آزاد انجام شده، نشان می‌دهیم که ما با همه چیز شوخی داریم حتی با کارآمدی حاکمیّت؟!!!  چون که امروز مهم‌ترین نماد کارآمدی حکومت‌ها، توسعه متوازن و مستمر می‌باشد.

از آن گذشته  و مهم‌تر از همه چیز، مقام معظم رهبری طی نزدیک یک دهه به صورت متداوم با تاکید بر وجوه مختلف توسعه اقتصادی به صورت کامل و دقیقی فرمان حرکت به سمت توسعه را به صورت مکرر صادر می‌کنند، اما متاسفانه آنچه بیشتر مشاهده شده، کنفرانس‌ها و جلسه‌های متعدد مسئولین و کارشناسان برای تبیین ابعاد مختلف شعارهای سال بود، نه تبیین راهکارهای اجرایی و بسترسازی برای نهادینه‌سازی و اجرای قوانین توسعه‌محور. همانند کسی که به جای ماه به انگشت اشاره تمرکز می‌کند و در مورد خط و خطوط و زیبایی ناخن، غزل‌های عاشقانه و عارفانه می‌سراید.

در نهایت باید گفت امروز مناطق آزاد از جیب خودشان و فعالین اقتصادی و در سایه سعه‌صدر و همراهی مردم مناطق آزاد، زیرساخت‌های اساسی سرمایه‌گذاری و توسعه را فراهم کرده‌اند و مناطق مرزی را به مناطقی امن و آماده کار و تلاش برای تامین منافع ملی تبدیل نموده‌اند؛ اما پشتوانه واقعی تحقق امر «توسعه» متوازن و چند جانبه در این مناطق، تجمیع اختیارات و مسئولیت‌ها در مدیریت مناطق آزاد است تا آنها بتوانند حداقل در امور غیرامنیتی و غیرحاکمیتی یا همان سیاست سفلی، به قول حکمای قدیم به تدبیر منزل بپردازند. این مهم نه تنها برای تحقق توسعه ضروری است، بلکه برای تامین امنیت ملی حداکثری، بنیادی و با مشارکت همگانی در مفاصل حساس مرزی کشور لازم می‌باشد.

باید بدانیم قانون نوشته می‌شود برای اجرا و در اجرا است که نقصان و ایراد آن باید مورد رصد قرار گیرد، نه قبل از اجرا. قانون اگر قانون است، باید اجرا شود تا کشور در مسیر امن و آرام، توسعه با کمترین هزینه و بیشترین سود قرار گیرد. تمسخر قانون، پشت هم‌اندازی و مشمول مرور زمان کردن قانون آن هم قوانینی که تعیین کننده سرنوشت عمومی یک جامعه و محیط است، نه یک هنر، بلکه یک دهن کجی بزرگ سیاسی-امنیتی است.

نقش مناطق آزاد در توسعه اقتصاد ملی

موفقیت و یا شکست هر سیستم اقتصادی شاید یکی از راه‌هایی باشد که ما را به سوی انتخابی نظامی استوار و پیروز رهنمود می‌سازد و می‌توان از آن به عنوان یک نقشه راه در جهت برطرف نمودن چالش‌ها و خلاهای موجود و یا تقویت نمودن ساختارها و حتی بازسازی مجدد چینش‌ها و رویه‌ها استفاده نمود. در طول چند دهه گذشته به ویژه بعد از جنگ جهانی دوم، بازسازی و حتی نوساخت نظام‌های اقتصادی مشخصا در دو قطب باز و برنامه‌ریزی شده، انجام می‌گرفت. با گذر زمان، نگاهی که به کشورها می‌افکنیم، مشاهده می‌شود کشورهایی که توانسته‌اند الگوی اقتصاد کشور خویش را به الگوی اقتصاد آزاد مبدل کنند، در عمل گوی سبقت را از دیگران ربوده‌اند. می‌توان گفت این کشورها مبنای نظام اقتصادی خود را از نگرش مبتنی بر اقتصاد درون‌گرایی بر اقتصاد برونگرایی و تجارت آزاد تغییر داده‌اند.

کشورهایی که می‌خواهند از یک ساختار درون‌گرای اقتصادی عبور کنند و به یک ساختار باز اقتصادی برسند و خود را در عرصه‌های بین‌المللی مطرح نمایند، قطعا مناطق آزاد، می‌توانند کارکردهای بهتری را برای آنها داشته باشند. در حقیقت مناطق آزاد دروازه‌های ورود به بازارهای جهانی با بهره‌گیری از پتانسیل‌ها و فرصت‌های اقتصاد داخلی در تجارت بین‌الملل است. برای پی بردن به جایگاه مناطق آزاد در مسیر توسعه یافتگی، می‌بایست در ابتدا مفاهیم مناطق آزاد را به عنوان ابزار رشد و توسعه اقتصادی مورد بررسی قرار داد. قطعا پی بردن به خاستگاه اصلی ایجاد مناطق آزاد که سیاست‌های برونگرایانه تجاری-‌اقتصادی را مبتنی بر گسترش صادرات به منظور توسعه اقتصادی کشور و توسعه تجارت، برقراری ارتباط بین‌المللی، تحرک در اقتصاد منطقه‌ای و نهایتا الحاق به سازمان تجارت جهانی تجویز می‌کند، می‌تواند درک مبرهنی از این مجموعه عظیم بدست آورد.

در این راستا مناطق آزاد به عنوان ابزاری در تحول عظیم اقتصادی مورد توجه کشورها قرار گرفته‌اند. با نظر به اینکه عمدتا مناطق آزاد کشورمان با هدف افزایش توان صادرات و در نهایت رونق توسعه اقتصادی کشور تاسیس شده‌اند، از این رو اقتصاد ملی و مناطق آزاد را نمی‌توان دو بخش منفک در نظر گرفت. تلاش در جهت رشد و ارتقاء سطح کیفی و کمی مناطق آزاد در کنار بهبود عملکرد سایر نهادهای اقتصادی و سیاسی می‌تواند به پیشبرد اهداف کلان اقتصادی منجر شود و به دنبال آن رشد ساختار کلی اقتصاد کشور را به همراه داشته باشد.

مهم‌ترین سوالی که در اینجا مطرح می‌شود، این است که مناطق آزاد چگونه و با چه شرایطی می‌توانند موجبات رشد و توسعه اقتصاد ملی را فراهم می‌آورند؟

نقش مناطق آزاد در توسعه اقتصادی

اگر بخواهیم نگاهی بر گروه‌بندی‌های بین‌المللی بیندازیم، خواهیم دید که عمدتا کشورها به دو دسته توسعه یافته و کشورهای در حال توسعه تقسیم شده‌اند. قاعدتا کشورهای توسعه یافته، کشورهایی هستند که توانستند انقلاب صنعتی و تحولات وابسته به آن را با موفقیت پشت سر بگذارند و کشورهای در حال توسعه که در دیدگاه‌های غربی تحت عنوان کشورهای جهان سومی از آنها یاد می‌شود، به علل مختلف همچون عوامل تاریخی و سایر مشکلات جاری نتوانسته‌اند تحولات صنعتی یا «انقلاب صنعتی» را با موفقیت پشت سر بگذارند. می‌توان گفت، موضوع توسعه اقتصادی به طور جدی بعد از جنگ جهانی دوم، و به ویژه در سال‌های بعد از دهه‌۱۹۶۰ مطرح شد و موضوع توسعه اقتصادی نه به صورت انحصاری بلکه به صورت عمومی در بین کشورهای جهان بیان شد، به گونه‌ای که در هر گردهمایی از آن سخن به میان آمد و به یک مسئله حیاتی و امر ضروری برای دولت‌ها تبدیل شد و به عنوان اصلی در راستای تداوم حکومت‌ها به حساب آمد. از همین رو کشورهای در حال توسعه در مسیر دستیابی به توسعه اقتصادی، درصدد استفاده از ابزارهایی جهت تحقق این مهم برآمدند. «مناطق آزاد تجاری-‌صنعتی» ازجمله ابزاری بود که نظرها را به خود جلب کرد؛ چراکه این مناطق با برخورداری از قوانین و مقرراتی خاص و ویژگی‌های مکانی و زیرساخت‌های منحصربه‌فرد در سطحی بالاتر از اقتصاد داخلی، به منزله نیروی محرکه برای تداوم حرکت در مسیر توسعه اقتصادی اولین بار در اروپا امتحان خود را پس داده بودند و پس از جنگ جهانی دوم که ساختارهای اقتصادی کشورها در هم پاشیده بود، تنها گزینه‌ای به حساب آمد که می‌توانست اقتصاد کشورها را از حالت انزوا و رکود خارج کند و اقتصادی باز و برونگرا را به ارمغان آوردند.

ایران نیز جزء کشورهای در حال توسعه به حساب می‌آید که پتانسیل‌ها و ظرفیت‌های بالایی را جهت دستیابی به پیشرفت اقتصادی دارا می‌باشد. اما باید بگوییم با وجود دارا بودن نیروی انسانی فراوان و شرایط متنوع اقلیمی و منابع متفاوت طبیعی و نفت فراوان و البته جذابیت‌های گردشگری بی‌مانند و آثار باستانی فراوان، تاکنون موفق به دستیابی به این مهم نشده است. اگر نگاهی در سطح بین‌المللی به کشورهای صنعتی و همچنین کشورهایی که جدیدا به گروه کشورهای صنعتی شده پیوسته‌اند، بی‌اندازیم؛ درمی‌یابیم که بازرگانی بین‌المللی می‌تواند موتور توسعه باشد، علی‌الخصوص که در جهان امروز سرعت تغییر در تکنولوژی به قدری سریع است که هیچ کدام از کشورها به خودی خود نمی‌توانند تمامی کالاهای مورد نیاز سایر کشورها را تولید نمایند و بدون شک پیشرفت بدون همکاری و تبادلات اقتصادی با دیگر کشورها ممکن نیست.

به دلیل آنکه یکی از روش‌های گسترش بازرگانی بین‌المللی، استفاده از مناطق آزاد تجاری و صنعتی می‌باشد، اکثر صاحب‌نظران، کمک گرفتن از این ابزار را توصیه کرده‌اند، مخصوصا اینکه استفاده از این عامل می‌تواند عاملی برای جلوگیری از تلاطم‌های حاصل از انتقال اقتصادی بوده و کارآیی اقتصاد کشور را بهبود دهد.

مناطق آزاد از روش‌های زیر می‌توانند به توسعه اقتصاد ملی کمک کنند:

سرعت در تامین مواد اولیه کارخانه‌های داخل کشور

مناطق آزاد فرآیند سفارشات کارخانه‌های داخلی را تسهیل می‌بخشند. قطعا افزایش سرعت در دریافت سفارشات می‌تواند باعث صرفه‌جویی در هزینه‌ها و در نهایت سبب کاهش بهای تمام‌شده محصول ساخته شده در داخل کشور شود و موجبات افزایش توان رقابتی و بهبود روند صدور محصولات را فراهم آورد.

کاهش نرخ بیکاری از مسیر مناطق آزاد

هنگامی که مناطق آزاد کشور با پشتوانه علمی و عملی مناسب ایجاد می‌شوند، فرصت‌های شغلی را نیز با خود به همراه می‌آورند. انجام امور صنعتی، اقتصادی، تجاری و گردشگری درون مناطق آزاد ظرفیت‌های شغلی متعددی را ایجاد می‌کنند که با تکیه بر آنها می‌توان نرخ بیکاری را در درون این مناطق و حتی در مناطق همجوار، تا حد قابل ملاحظه‌ای کاهش داد، هر چند که با سودآوری‌هایی نیز همراه می‌باشند که دست آخر مقداری از آنها به درون اقتصاد میزبان منتقل می‌شود. فعالیت‌های اصلی و جانبی بسیاری نظیر شرکت‌های صنعتی، بازرگانی، خدماتی، امور بانکی، بیمه‌ای، انبارداری، تخلیه و بارگیری، بسته‌بندی و… هستند که در سایه مناطق آزاد ایجاد می‌شوند و می‌توانند کمبودهای شغلی موجود در این مناطق را تا حدودی برطرف نمایند.

توسعه صادرات کشور و افزایش درآمدهای ارزی

برجسته‌ترین کارکرد نوین مناطق آزاد، پرداختن به توسعه صادرات کشور است. همان‌گونه که از عنوان مناطق پردازش صادرات، که عنوانی با پیشینه غنی بوده است، برمی‌آید؛ مناطق آزاد سکویی برای توسعه و گسترش صنعت صادرات کشور محسوب می‌شوند. در این میان استفاده از تزلزل اقتصادی برگرفته از عدم ثبات سیاسی کشورهای همسایه می‌تواند موقعیت‌های مناسب و چشمگیری برای صادرکنندگان ایرانی به وجود آورد تا بازارهای مناسبی را برای تولیدات خود ایجاد نمایند. با تکیه بر کارکردها و پتانسیل‌های مناطق آزاد کشور می‌توان کوشید تا هرچه سریع‌تر و عمیق‌تر بازارهای تشنه و نیازمند را در اختیار گرفته و پایگاهی مناسب و قابل اعتماد با رعایت اصول و ارزش‌های حاکم بر کشورهای واردکننده، برای تولیدات کشور خود در کوتاه‌مدت و بلندمدت فراهم آورد. تحقق این امر مستلزم تجزیه و تحلیل‌های مستمر محیط می‌باشد؛ محیطی که قرار است به عنوان بازار هدف انتخاب شود. قطعا توسعه صنعت صادرات کشور می‌تواند تا حدودی کمبودهای ارزی اقتصاد ملی و مشکلات موجود در تعادل تراز تجاری را برطرف نماید و به یاری پیشرفت اقتصاد ملی برآیند.

خروج از اقتصاد تک‌محصولی مبتنی بر نفت

در فرآیند متنوع کردن اقتصاد، ما در پی کاهش وابستگی اقتصادی به درآمدهای حاصل از فروش نفت، رسیدن به یک اقتصاد آزاد و تفکیک درآمدهای اقتصادی کشور می‌باشیم. بالا بردن توان تولیدی، به خصوص تولید کالاهای صادراتی سبب کاهش وابستگی به نفت و تنوع بخشیدن به اقتصاد کشور می‌شود. با توجه به مطالبی که در باب مناطق پردازش صادرات و یا مناطق آزاد گفته شد، می‌توان به نقش مهم مناطق آزاد تجاری-‌صنعتی در ایجاد تنوع اقتصادی و خارج شدن از یک اقتصاد تک‌محصولی پی برد. مناطق آزاد با پذیرش قوانین و مقررات خاص، زیرساخت‌ها و روساخت‌های منحصربه‌فرد و با تکیه بر کارکردهای نوین خود بستر لازم را جهت فعالیت صنایع دیگر فراهم می‌آورند و با مجموع اهدافی که برای خود در نظر دارند، به تدریج اقتصاد کشور را از یکنواختی و انجماد خارج کرده و به سمت یک اقتصاد پویا و متنوع سوق می‌دهند. در پی آن می‌توان شاهد توسعه اقتصاد اقتصادی کشور باشیم که از دستاوردهای مهم تنوع‌سازی اقتصادی است و به عنوان یک هدف برای آن تلقی می‌شود.

با افزایش تولید محصولات غیرنفتی و افزایش صدور کالاهای مختلف و منعطف ساختن کلیت سیستم تولیدی اقتصاد، توان آن سیستم اقتصادی جهت کاهش ریسک‌های حاصل از صدور نفت و دیگر کالاهای وابسته افزایش می‌یابد. این روند باعث بهبود وضعیت تجارت یک اقتصاد می‌شود. به همین دلیل زمانی که یک اقتصاد متنوع شود، میزان ریسک‌ها کاهش و بازدهی تجاری کشور بهبود می‌یابد. همین‌طور منعطف شدن سیستم تولید باعث افزایش توان تولیدی کشور می‌شود که در جواب تغییرات تقاضا و عرضه در بازارهای بین‌المللی برای بهبود میزان تولید و افزایش درآمد ارزی لازم است.

همان‌گونه که در متن نیز اشاره شد، از اهداف تاسیس مناطق آزاد، تمرکز بر تولید کالاهای صادراتی و بالا بردن توان صادرات غیرنفتی کشور است. لذا مناطق آزاد به عنوان دروازه‌های ورود به بازارهای جهانی، سبب بهبود فعالیت‌های تجاری کشور و جذب سرمایه‌های لازم جهت ایجاد تحرک‌های اقتصادی می‌شوند و رشد و توسعه اقتصادی را به ارمغان می‌آورند.

نوع دیگری از صنعت که در این مناطق می‌تواند پیروز بوده و باعث جذب ارز و همچنین ارتباطات فرهنگی موثر شود، توریسم است. پس این توان وجود دارد که با فراهم کردن جذابیت‌های توریستی در کنار سایر موارد صنعتی، در این مناطق، این صنعت پویا را گسترش داده و به درآمدهایی حتی بیش از درآمدهای نفتی رسید. البته توجه به ابعاد فرهنگی توریسم، مهم‌تر از بحث اقتصادی و مالی آن است.

محرومیت‌زدایی با ابزار مناطق آزاد

مکان‌یابی مناطق آزاد کشور (ارس، اروند، انزلی، کیش، قشم، چابهار، ماکو) به گونه‌ای است که در نواحی مرزی کشور واقع شده‌اند، که مناطق همجوار آنها اغلب با محرومیت‌هایی همراه هستند. بدون شک تزریق درآمدهای حاصله و تکنولوژی‌های جذب شده در مناطق آزاد، درون اقتصاد مناطق همجوار می‌تواند گامی در جهت بهبود شرایط اقتصادی این مناطق باشد. یکی از معیارهای جذب توریست و بهبود صنعت گردشگری در مناطق آزاد و در سطح کشور، برخورداری این مناطق از فرهنگ و اقتصادی پویا است تا بتواند به تغییرات محیطی پاسخ مناسب دهند. جهت دستیابی به این مهم، تحولات فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی لازم، ضرورت می‌یابد که تسری و انتقال این فرآیند به درون مناطق همجوار و یا الگوبرداری از آن توسط این مناطق امری بدیهی است، لذا مناطق همجوار که معمولا با ضعف و محرومیت‌های فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی مواجه هستند، طی این فرآیند جهش می‌یابند و به درجات بالاتری از فرهنگ و اقتصاد خواهند رسید.

انتقال فن‌آوری و ارتقای مهارت‌های مدیریتی

بنگاه‌های فعال در مناطق آزاد اقتصادی بیشتر از سایر بنگاه‌ها با دنیای خارج در ارتباط می‌باشند. از این رو می‌توان از آنها به عنوان پیشران‌های انتقال فن‌آوری‌ها و نوآوری‌های روزآمد جهان مدرن، به داخل مرزهای کشور بهره جست. بنگاه‌های فعال در این مناطق قادرند تا از طریق الگوبرداری از بنگاه‌های موفق بین‌المللی، به دانش‌های فن‌آوری و مدیریتی، مهارت‌های شغلی و بهره‌گیری از متخصصین خارجی در شرکت‌های داخلی موجود در مناطق آزاد دست یابند.

جذب سرمایه‌گذاری‌های خارجی

سوق دادن جریان سرمایه به درون کشور و تشریک مساعی با سرمایه‌گذاران خارجی به عنوان یکی از روش‌های مرسوم پیوند با بازارهای بین‌المللی در راستای بهبود صادرات و توسعه ارتباطات سازماندهی شده با بازارهای مزبور برشمرده می‌شود. در فرآیند جذب سرمایه‌گذاری خارجی کشور، عوامل زیادی مثل انگیزه‌های اقتصادی، فنی و مالی، عوامل حمایتی، عوامل سیاسی و جغرافیایی و سازمان‌های ذیربط در تسهیل انتقال سرمایه دخالت دارند که این عوامل بر جذب این سرمایه‌ها در مناطق آزاد تجاری نیز موثر بوده‌اند. با تاکید بر این که یکی از مهم‌ترین اهداف سرمایه‌گذاری خارجی در مناطق آزاد تجاری، استفاده از پتانسیل‌های صادراتی این مناطق است، عواملی مانند مزیت‌های نسبی، امکانات و زیرساخت‌های موجود مناطق آزاد و کیفیت نیروی انسانی موجود نیز از عوامل موثر بر جذب سرمایه‌های خارجی در این مناطق هستند. برخی مزیت‌های قانونی سرمایه‌گذاری در مناطق آزاد تجاری ایران عبارتند از: آزادی کامل ورود و خروج سرمایه، معافیت مالیاتی ۲۰ساله فعالیت‌های اقتصادی، تضمین کامل سرمایه‌ها خارجی و سود حاصل از آن، استفاده از معافیت گمرکی برای ورود کالاهای ساخته شده در منطقه آزاد به داخل کشور به میزان ارزش افزوده، آزادی مشارکت سرمایه‌گذاری خارجی تا سقف ۱۰۰درصد، صدور ویزا برای خارجیان در مبادی ورودی منطقه آزاد، فروش و اجاره زمین به سرمایه‌گذاران داخلی و اجاره زمین به سرمایه‌گذاران خارجی.

سخن پایانی

در جمهوری اسلامی ایران به دلیل وابستگی اقتصادی به نفت و وجود ریسک بالای سرمایه‌گذاری و عدم انگیزه سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی، همواره واردات، مصرف و عدم تولید فن‌آوری بر فضای اقتصادی کشور حاکم بوده است. لذا برطرف نمودن موانع تجاری و ایجاد شرایط مناسب و تسهیلات لازم جهت رهایی از اقتصاد تک‌محصولی و رسیدن نسبی به یک اقتصاد بدون نفت و توسعه صادرات غیرنفتی در صدر دستورالعمل‌های کاری دولت‌ها قرار گرفت و مناطق آزاد تجاری- صنعتی به عنوان مکانی جهت استقرار صنایع تولیدکننده یا محصولات صادراتی و جذب سرمایه در صنایع مولد، مورد توجه قرار گرفتند.

مناطق آزاد با پذیرش قوانین و مقررات خاص، زیرساخت‌ها و روساخت‌های منحصربه‌فرد و با تکیه بر کارکردهای نوین خود، بستر لازم را جهت فعالیت صنایع دیگر فراهم می‌آورند و با مجموع اهدافی که برای خود در نظر دارند، به تدریح اقتصاد کشور را از یکنواختی و انجماد خارج کرده و به سمت یک اقتصاد پویا و متنوع سوق می‌دهند. مناطق آزاد با تکیه بر کارکردها و اهداف زیر به موجبات پیشرفت اقتصاد ملی را فراهم می‌آورند:

– سرعت در تامین مواد اولیه کارخانه‌های داخل کشور

– کاهش نرخ بیکاری در کشور

– توسعه صادرات کشور و افزایش درآمدهای ارزی،

– خروج از اقتصاد تک‌محصولی و متنوع‌سازی اقتصاد مبتنی بر نفت

محرومیت‌زدایی

– انتقال فن‌آوری و ارتقای مهارت‌های مدیریتی و جذب سرمایه‌گذاری‌های خارجی (جریان سرمایه)

بدون شک موفقیت مناطق آزاد کشور و تلاش در جهت تحقق اهداف در نظر گرفته شده، تاثیرات خود را بر روی حجم صادرات غیرنفتی و رهایی از اقتصاد نفتی کشور نشان می‌دهد. بنابراین هرچه سطح عملکرد کمی و کیفی مناطق آزاد بهبود یابد، می‌توان به هدف و چشم‌انداز مذکور نزدیک‌تر شد.

به جرأت می‌توان گفت مناطق آزاد در دستیابی به اهداف خود بعضا با مشکلات جدی از قبیل موازی‌کاری‌های دستگاه‌های اجرایی در سرزمین اصلی، صدور بخشنامه‌ها و مصوبات غیرکارشناسی و دخل و تصرف در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، ریسک سرمایه‌گذاری، نبود زیرساخت‌ها و… مواجه هستند.

لذا در پایان اقدام به طرح پیشنهاداتی جهت خروج مناطق آزاد از وضعیت موجود نموده‌ایم. امید است که گامی اساسی در راستای ارتقاء سطح این مناطق از کشور و بهبود عملکرد آنها برداشته شود.

– وحدت تصمیم‌گیری و حمایت قاطع دولت

– تلاش در جهت کارکردهای نوین مناطق آزاد و انجام ماموریت‌های سازمان

– بازنگری و شفاف‌سازی در قوانین و مقررات

– تجدیدنظر در شیوه‌های مدیریتی

– ترمیم و توسعه زیرساخت‌ها

– استفاده از دانش فنی و مدیریت افراد متخصص

– تقویت دستگاه‌های دیپلماسی در جهت پیشبرد اهداف اقتصادی مناطق آزاد

– تقویت و استحکام‌بخشی به مبانی نظری و مفاهیم در زمینه مناطق آزاد