تفویض اختیارات؛ اهرمی برای محدودیت همه‌جانبه مناطق آزاد

یکی از مهم‌ترین مشکلاتی از ابتدای تاسیس تاکنون در مسیر توسعه کلان اقتصادی در مناطق آزاد شاهد آن بوده‌ایم، عدم تفویض اختیارات وزارتخانه‌‌ها و سازمان‌های دولتی به سازمان‌های مناطق آزاد است؛ این درحالی است که در بند‌(الف) ماده‌۶۵ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، به صراحت بیان شده است که «به منظور ساماندهی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی و ایفای نقش موثر آنها در تحقق اهداف سند چشم‌انداز بیست ‌ساله نظام، اعمال مدیریت یکپارچه و ایجاد رشد اقتصادی مناسب در این مناطق، هم‌پیوندی و تعامل اثرگذار اقتصاد ملی با اقتصاد جهانی و ارائه الگوی توسعه ملی در بخش‌های مختلف، مدیران سازمان‌های مناطق آزاد به نمایندگی از طرف دولت، بالاترین مقام منطقه محسوب می‌شوند و کلیه وظایف،‌ اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های اجرایی دولتی مستقر در این مناطق به استثنای نهادهای دفاعی و امنیتی به عهده آنها است» و همچنین در تبصره‌(یک) این قانون نیز به این نکته اشاره شده است که «واگذاری وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های دستگاه‌های تحت نظر مقام معظم رهبری، با موافقت ایشان صورت می‌پذیرد» و نیز در تبصره (دوم) این ماده قانونی درخصوص اختیارات فرماندار در مورد مصوبات شوراهای اسلامی شهر و روستا در مناطق آزاد، به صراحت اعلام شده است که «این موضوعات به مدیر سازمان منطقه آزاد واگذار می‌شود».

حال با نگاهی به این بند از قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب‌۱۰/۱۱/۱۳۹۵، می‌توان به این پرسش رسید که براساس قانون مصوب و روشن مجلس شورای اسلامی، چرا وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی اختیارات خود را به مدیران سازمان‌های مناطق آزاد تفویض نکرده‌اند؟

بی‌تردید عدم تفویض اختیارات باعث بروز مشکلات بسیار زیادی در دوگانگی اعمال قانون در مناطق آزاد در مسیر توسعه تولید و صادرات برای فعالین اقتصادی و سرمایه‌گذاران خواهد شد و این خود نکته‌ای برخلاف روح اقتصاد آزاد در این مناطق از کشور است که موجب عدم تسهیل‌گری در فرآیند اقتصادی و کاری فعالین اقتصادی در این مناطق شده است.

منطقه آزاد به‌واقع یعنی فضایی که باید کسب و کار آزاد درون آن صورت گیرد و دارای کمترین بروکراسی و حداقل فیلترها باشد تا یک فعال اقتصادی بتواند به فعالیت خود بپردازد. البته امروز مشکلی که در سرزمین اصلی هم وجود دارد، عدم تسهیل‌گری است تا یک فرد بتواند فعالیت اقتصادی خود را درست انجام دهد؛ بحث تسهیل‌گری در امور اقتصادی و تولیدی، نکته‌ای بسیار مهم است.

سوالی که اینجا مطرح می‌شود این است که چرا ما مناطق آزاد را ایجاد کرده‌ایم؟ ‌به جز اینکه تصمیم داشتیم تمرکز مدیریت در ساختار مجوزها و رونق اقتصادی را در یک منطقه داشته باشیم و زمانی که سرمایه‌گذاری وارد یک منطقه می‌شود صرفا با یک سازمان طرف باشد؟ اما در عمل چیز دیگری را شاهد هستیم. در بخش‌هایی، فعالین اقتصادی مجبور به اخذ مجوزهایی از سرزمین اصلی با مدل بروکراسی آن در مناطق آزاد هستند، این موضوعات تا حدود زیادی دیوار امتیازات مناطق آزاد را به نسبت سرزمین اصلی کوتاه و کوتاه‌تر کرده است و ادامه روند عدم تفویض اختیارات می‌تواند باعث از بین رفتن مزیت‌های مناطق آزاد برای جذب سرمایه‌گذاران گردد.

از نگاه فعالین اقتصادی مناطق آزاد، سوالی که مطرح است این است که، دولت چه هدفگذاری برای آینده مناطق آزاد دارد و وزارتخانه‌ها در اسناد راهبردی خود چه برنامه‌هایی برای مناطق آزاد در نظر گرفته‌اند؟ اگر قرار است که مناطق آزاد توسط قانون و مقررات خود و توسط سازمان‌های مناطق آزاد اداره شوند، باید سازمان‌های مختلف در سرزمین اصلی حداقل دخالت را داشته باشند و اجازه دهند براساس قانون، هیات مدیره و مدیرعامل منطقه آزاد به امور قانونی خودش بپردازد.

نکته مهم دیگر عدم دخالت دستگاه‌های موازی است؛ در ماده۱۱۲ قانون پنجم توسعه، قانونگذار تمامی موارد اجرایی دستگاه‌های سرزمین اصلی را به سازمان‌های مناطق آزاد تفویض کرده است، اما بسیاری از دستگاه‌های اجرایی و عمدتا درآمدزا این کار را انجام نداده‌اند و بیشتر دستگاه‌هایی که هزینه‌بر بودند، آمادگی داشتند و تفویض اختیار نمودند، ازجمله آموزش و پرورش، فرهنگ و ارشاد، ورزش و…؛ درواقع دستگاه‌هایی که درآمدزایی داشته‌اند، تفویض اختیار نکردند و این خود یک تناقض است. امروز در سازمان‌های مناطق آزاد مدیران عاملی داریم که به واقع تکلیفشان مشخص نیست، از یک طرف فرمانداری وجود دارد و از سوی دیگر شهرداری، که این موضوع تاثیر منفی زیادی بر روند عملکرد مناطق دارد.

نقض بند به بند قانون چگونگی اداره مناطق آزاد

کارشناسان معتقد هستند که، قانون مناطق آزاد یک قانون بسیار جامع و مترقی است که بسیار خلاصه و شفاف کلیه موضوعات را عنوان نموده؛ اما ایرادی که وجود دارد این است که در اجرا، دستگاه‌های اجرایی به قوانین خود استناد می‌کنند! به عنوان نمونه در قانون مالیات‌های مستقیم، اساس و منطق کار بر این موضوع استوار است که فعال اقتصادی باید مالیات بدهد و یا دلیلی بیاورد که شامل معافیت مالیاتی شود، به این صورت که فرد باید در تاریخ مشخص اظهار کند و اسناد و مدارک را ارائه دهد و پس از رسیدگی موظف است که حقوق و عوارض دولت را در قالب مالیات پرداخت نماید؛ اما در قانون مناطق آزاد به صراحت در ماده۵ عنوان شده که مناطق آزاد باید منحصرا بر این قانون اداره شوند، این تاکید اصلی است، وقتی می‌گوید «منحصرا» یعنی جایی برای دیگر قوانین سایر سازمان‌ها باقی نمی‌ماند و سپس در مواد۶ و ۷ و ۸ و… به صراحت موارد را اعلام می‌کند؛ قطعا قانونگذار حکیم و عاقل بوده که این موضوع را اعلام کرده است.

در ماده۱۰ به صراحت گفته شده که مناطق آزاد می‌توانند عوارض دریافت کنند، در ازای خدماتی که در ماده‌یک تعریف شده است، ازجمله زیرساخت و اشتغال و…، در اینجا تعیین تکلیف کرده، یعنی مناطق آزاد قرار نیست از بودجه عمومی دولت استفاده کنند، به همین دلیل هم باید بر مبنای قانون مناطق آزاد اداره شوند، به تعبیری قانونگذار به بالاترین مقام منطقه آزاد این مجوز را داده که عوارض دریافت کند و صرف امور جاریه منطقه نماید.

در ماده۱۱ به مناطق آزاد اجازه داده شده که در ازای خدمات، به فعالین مجوز دهند؛ یعنی اصلی‌ترین کاری که شروع فعالیت اقتصادی در مناطق آزاد است؛ به عبارتی، مناطق آزاد برای کلیه فعالیت‌های مجاز در محدوده خود می‌توانند مجوز صادر کنند و دیگر سازمان‌ها نمی‌توانند این کار را انجام دهند.

در ماده۱۲ بیان داشته که تمامی قوانین کار و نیروی انسانی، به عنوان اصلی‌ترین الزام تولید، مستقل باشد؛ بدین معنی که قوانین کار در مناطق آزاد باید در اختیار خودشان باشد.

در ماده۱۳ به صورت شفاف بیان شده که قانون مالیات‌های مستقیم در مناطق آزاد لازم‌الاجرا نیست، به این معنا که اشخاص حقیقی و حقوقی وقتی به استناد ماده۱۰ و ۱۱ مجوز دریافت کردند و هزینه مجوز را به سازمان‌های مناطق آزاد پرداخت نمودند، بر این اساس از اولین مزیت که در واقع معافیت مالیاتی برای هر نوع فعالیت اقتصادی است، بهره‌مند می‌شوند.

ضرورت تسهیل امور سرمایه‌گذاران و تولیدکنندگان مناطق آزاد

قانون مناطق آزاد بسیار خلاصه و شفاف کلیه موضوعات را عنوان نموده، اما مشکل اساسی این است که دستگاه‌های اجرایی به قوانین خود استناد می‌کنند، این دقیقا شروع تضاد قانونی در مناطق آزاد و اولین سد در مسیر رونق تولید و توسعه اقتصادی برای فعالین اقتصادی و سرمایه‌گذاران است. باید به معنای واقعی امور اقتصادی را در مناطق آزاد تسهیل کنیم؛ اگر بخواهیم با نگاه تولیدمحور در مناطق آزاد حرکت کنیم، باید بخشی از تولید را که در سرزمین اصلی درحال انجام است، تشویق به حضور در مناطق آزاد نماییم. تمامی وزرا باید به معنای واقعی و اجرایی تفویض اختیار خود را به سازمان‌های مناطق آزاد انجام دهند و اجازه بدهند که در یک دولت مستقل محلی با دیدگاه اقتصادی کار شود؛ چراکه مهم‌ترین نکته؛ تفویض اختیار واقعی است.

باید به سمتی حرکت کنیم که دستگاه‌های اجرایی، برنامه‌های اجرایی را به مناطق آزاد واگذار کنند و اجازه دهند که فعالین اقتصادی در مناطق آزاد حضور پیدا کرده و فعالیت کنند. اگر بخش عمده‌ای از فرآیند تولید داخل کشور را به مناطق آزاد منتقل کنیم که عمدتا مناطق مرزی هستند، هم هزینه واردات و صادرات را کاهش داده‌ایم و هم تکلیف فعال اقتصادی را مشخص کرده‌‌ایم؛ این اتفاق باعث می‌شود که نیروی انسانی برای اشتغال به مناطق آزاد ورود پیدا کند. به‌واقع باید تجربه مناطق آزاد موفق دنیا در حوزه برخورد با فعالین اقتصادی‌شان را سرلوحه کار خودمان قرار دهیم تا بتوانیم در مسیر رونق تولید و حمایت از سرمایه‌گذاران و فعالین اقتصادی در مناطق آزاد گام برداریم.

وجود محدودیت‌های پولی و بانکی در مناطق آزاد

از دیگر معضلات و مشکلات در مسیر بسط و توسعه اقتصادی و تولیدی در مناطق آزاد، محدودیت‌های پولی و بانکی در این مناطق است. بانک‌های کشور موظف بودند که یک شعبه ممتاز در مناطق آزاد کشور ایجاد کنند که متاسفانه این امر هیچ‌گاه محقق نشد و صرفا در قاب یک قانون و یک تبصره بر دیوار ماند و خاک خورد و همچنین قرار شد بانک‌های مناطق آزاد در ادارات سرپرستی خود در تهران، سرپرستی مناطق آزاد را ایجاد نمایند که این موضوع هم محقق نگردید. امروز عمده بانک‌ها و شعبی که در مناطق آزاد به فعالیت مشغول هستند، سرپرستی استان می‌باشند؛ در اصل موضوع این است که بانک‌های مناطق آزاد باید خودشان یک سرپرستی مستقل در مناطق آزاد کشور باشند و سپس اقدام به ایجاد شعب در این مناطق کنند، اما درحال حاضر، شعبه‌ای از استان هستند که به شدت سطح کار، مجوزها و اختیارات را پایین می‌آورد و این بزرگترین ایراد کار در کنار عدم ایجاد شعب درجه یک و ممتاز در مناطق آزاد است.

مباحث مربوط به تخصیص ارز هم در مناطق آزاد از طرف بانک‌ها و صرافی‌های مناطق یکی دیگر از معضلات است. متاسفانه به هیچ عنوان ارز مبادلاتی به بانک‌ها و صرافی‌های مناطق آزاد تعلق نمی‌گیرد؛ صرافی که منابع ارزی نداشته باشد، یعنی از دیدگاه دولت این می‌شود که صرافی باید از چرخش مالی فعالیت سرمایه‌گذاری در مناطق آزاد بتوانید تامین منابع را انجام دهید، که این حرف کاملا درست است؛ ولی آیا ساز و کار این امر پیاده شده است؟ این دقیقا بحث عدم اجرای ماده‌۱۱۲ درخصوص تفویض اختیار کامل و عدم اجازه سازمان مالیاتی و گمرک در خصوص فعالیت فعالین اقتصادی است، شاید این‌گونه باید یک مسئله را واکاوی کرد که گمرک و سازمان مالیاتی با دیدگاه سرزمین اصلی با فعالین اقتصادی در مناطق آزاد برخورد می‌کند و از آن طرف به لحاظ دادن منابع، اختیارات بانکی و پولی، مناطق آزاد را در حد یک شعبه بانک در یک شهر کوچک از کشور تلقی می‌کند و این موضوع تناقض آشکار دارد، به نوعی منابع مناطق آزاد را مثل یک قیف برعکس گرفته‌اند و از آن طرف در هزینه‌ها، به صورت بسیار محدود موارد پیش می‌رود و به تعبیری مناطق در پایین قیف هستند.

همچنین مشکل بزرگ دیگری که در مسیر جذب سرمایه‌گذاران خارجی در مناطق آزاد با آن روبه‌رو هستیم، بحث عدم وجود شعب بانک‌های خارجی برای نقل و انتقال مالی در سطوح بین‌المللی است. متاسفانه هنوز قوانین و مقررات شفافی از سوی بانک مرکزی برای ایجاد شعب بانک‌های خارجی اعمال نشده است، که این روند باعث گردیده که در جذب شعب بانک‌های معتبر خارجی و صرافی‌های بین‌المللی اقبالی نداشته باشیم و به تعبیری در حوزه تجارت و بازرگانی بین‌الملل اختیار مشخصی نداریم و باز به این نکته باید اشاره کرد که اگر وزرای ما حوزه‌های وزارتی خود را تفویض اختیار کنند، مناطق آزاد می‌توانند به صورت یک اقتصاد فعال و پویای محلی فعالیت نمایند. به‌واقع سرمایه‌گذاران خارجی زیادی در مناطق آزاد داشته و داریم، ولی درخصوص موضوعات بانکی وقتی با قوانین و مقررات روبه‌رو می‌شوند، می‌گویند که عینا همان قوانین جاری کشور است و بی‌شک عقب‌گرد می‌کنند.

سخن پایانی

باید تاکید نمود که مشکل عدم جذب سرمایه‌گذاران خارجی در مناطق آزاد به عدم موضوعات مرتبط با حوزه‌های زیرساختی و غیره در این مناطق برنمی‌گردد، بلکه صرفا به عدم هماهنگی و تفویض اختیارات از سوی وزارتخانه‌های مربوطه در مسیر تسهیل امور به مناطق آزاد باز می‌گردد؛ اینها همه و همه سوالات و نکاتی است که پیکان اتهامات عدم تاثیرگذاری مناطق آزاد در مسیر جذب سرمایه‌گذاری خارجی را از سمت مناطق به سمت سازمان‌های سرزمین اصلی تغییر می‌دهد؛ شاید باید به دنبال جواب این سوالات در آدرس‌هایی به جز مناطق آزاد بگردیم.

‌بی‌شک همه دلسوزان و فعالین اقتصادی مناطق آزاد باور دارند که به صورت قطعی تمامی زیرساخت‌ها و امکانات در این مناطق آماده نیست، اما مشکلات در مسیر توسعه اقتصادی و جذب سرمایه‌گذاری، ارتباطی به زیرساخت‌ها در شرایط کنونی ندارد و صرفا به عدم ایجاد شرایط مناسب درخصوص تفویض اختیارات سازمان‌های دیگر به مناطق آزاد برمی‌گردد. به یقین باید اختیارات تام و قدرت تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی را به مدیران عامل مناطق آزاد، براساس قانون مصوب مناطق آزاد بازگردانیم تا بتوانیم شاهد شکوفایی و بسط تولید و به تبع آن توسعه صادرات‌ در مناطق آزاد کشور باشیم.